Autor: Fraga Iribarne, Manuel. 
   El país legal     
 
 ABC.    29/09/1976.  Página: 3,5. Páginas: 2. Párrafos: 25. 

IV.EL PAIS LEGAL

UNA sociedad civilizada es una sociedad organizada sobre la base de leyes, que regulan 1 a convivencia

en orden a una determinada concepción de la justicia y del orden. El ordenamiento jurídico es así una

parte importante del país, pero en la dinámica de la vida social puede estar más o menos de acuerdo can la

realidad de la vida social. Si las cosas van bien, el ajuste se produce de modo sucesivo y flexible. Si van

mal, el sistema jurídico salta y ha de ser reemplazado por otro más adecuado a la realidad social.

Esta dialéctica entre el «país. real» y el «país legal» es, por supuesto, exagerada por muchos de los grupos

que pretenden a autoafirmarse, representando (mejor que los demás) al país real. Pero no es menos cierto

que estamos ante una cuestión principal y que necesite un análisis profundo. Hemos visto, en un artículo

anterior, que el país real es un país en avanzado proceso de modernización; pero que, en más de un caso,

se encuentra enconsertado por normas y estructuras que no corresponden a su nueva realidad. Tendríamos

ahora que profundizar ese análisis y ver qué reformas básicas requiere el país legal para mejor adaptarse

al país real y facilitar su desarrollo en lugar de frenarlo y envenenarlo.

A mi juicio se presentan así cinco grandes capítulos: el Derecho constitucional, el Derecho

administrativo, el Derecho penal, el Derecho faboral y el Derecho privado. Veámoslos uno a uno.

El Derecho político o constitucional es, desde un punto de vista lógico, el primero y más importante.

Como dijo bellamente Rossi. en el Derecho constitucional están, como en las bellas letras capitales de los

manuscritos miniados medievales, las iniciales de todos los demás capítulos del ordenamiento jurídico.

Allí se fijará el concepto de Vi propiedad, o de la relación laboral, prejuzgando las bases del Derecho

civil y del Derecho del Trabajo; allí se decidirá, sobre la pena de muerte o la objeción de conciencia,

decisiones que luego desarrollarían e1 Derecho penal y el Derecho militar; y así sucesivamente.

Sin embargo, en la práctica, las cosas no ocurren con tanta lógica. El Derecho privado y el Derecho

procesal, los grandes capítulos que aplican los jueces y abogados, han tenido muy pocos cambios,

mientras los Códigos Constitucionales variaban constantemente. Verdad es que tras una gran revolución,

como la rusa o la china, la sacudida llega a todas partes; pero, sin embargo, es un hecho real que el

entramado políticosocial es mucho más sólido, más complejo y más misterioso de lo que puede

observarse en la simple lectura de los textos fundamentales. La observación es muy importante porque el

régimen norteamericano es algo mucho más completo y complicado que la breve Constitución de

Filadelfia, hecha a finales del siglo XVIII para una América completamente distinta de la actual. Es la

suma de una sociología, de unos hábitos, de unos intereses, de una serie de precedentes, etc. Lo mismo

ocurre con cualquier otro sistema político y también con el nuestro. Lo que ha surgido en la España de los

años pasados es mucho más que lo escrito en las Leyes Fundamentales y como tal ha de ser enjuiciado a

la

hora de evaluarlo y reformarlo.

La verdad es que nuestras Leyes Fundamentales han configurado un sistema monárquico

favorable a un fuerte poder indiscutido en la cabeza del Estado; unas stituciones representativas

susceptibles de ´ros perfeccionamientos; una justicia pronal e independiente; una Administra más estable

que las anteriores, pero ún no ha logrado la suficiente unidad de acción y eficacia; y unas instituciones

laborales favorables más a los intereses del trabajador (v. gr.: despido casi imposible) que a su iniciativa y

participación (Sindicato único).

Existe un acuerdo amplio en Que el conjunto del sistema se vence del lado autoritario y que deben

extenderse sus características de pluralismo y democracia. Pero aquí caben dos interpretaciones: unos

creemos QU? se debe partir del principio de una Constitución mixta, en la que se van haciendo

transferencias sucesivas y prudentes del sector autocrítico al democrático (como ocurrió en. Inglaterra); y

otros quieren, como cuestión previa y con criterio absoluto, la democratización de todo a la vez y sin

exclusiones.

El principio democrático, llevado a las últimas consecuencias, exigiría (como quieren ciertos estudiantes)

la elección de los catedráticos por los discípulos, do los obispos por los fieles (como proponen algunos

curas «progres») y el sorteo de los cargos de general o almirante entre los soldados (como hacían los

atenienses, y así les fue contra Esparta). Una cosa es que el Parlamento sea elegido por sufragio universal

y otra que la forma de Estado se someta a discusión permanente. Una cosa es que el Gobierno responda

ante el Parlamento y otra que cada ministro esté sometido cada día a la presión o a la impertinencia de los

gobernados en sus decisiones legales.

Pero la cuestión fundamental es ésta: ¿qué es mejor: plantear a la vez todos los problemas del Derecho

constitucional o hacerlo progresivamente, resolviendo en cada momento lo importante y lo que está claro,

sin meterse con todo a la vez? Los romanos y los ingleses siempre hicieron lo primero por leyes

fundamentales separadas: crearon los dos sistemas políticos de mayor éxito que conoce la Historia. Es

menos sabido que los americanos hicieron lo mismo, pues la Constitución federal es muy escueta y las

enmiendas se han ido adicionando de tarde en tarde, dejando la mayor parte de los cambios a las

Constituciones de los Estados; con lo cual Estados Unidos nunca está en período constituyente y el

cambio se produce de modo flexible y permanente, según las necesidades.

Nosotros, de 1810 a 1931. hemos hecho lo contrario: una serie de períodos constituyentes, cada uno con

una prodigiosa colección de la mejor oratoria, que alcanza momentos sublimes en las Cortes de Cádiz y

en la Constituyente de 1869, en la que se podía oír a Castelar aquello de: «Grande es Dios en el Sinaí.»

Pero los resultados a la vista están, y de aquellos torneos y de las Constituciones q u e produjeron

sólo quedan memorias funerales y un montón de tomos polvorientos en la biblioteca de las

Cortes. Soy decididamente contrario a repetir la experiencia. Lo que el país necesita, aprovechando el

sistema abierto de Leyes Fundamentales que lo rige, es la modificación en profundidad de varias de

ellas, estableciendo una representación nacional seria (en mi opinión bicameral); poniendo al día la Ley

de Sucesión, que en su forma actual ya se ha cumplido y necesita adaptaciones, y permitiendo un

pluralismo sindical.

Estas son las decisiones urgentes, y las demás se tomarán mejor una vez que éstas, a su vez, produzcan un

más perfecto mecanismo decisorio.

Paso al Derecho administrativo. Ha mejorado en los últimos años, pero su fantástico crecimiento lo ha

convertido en una selva impenetrable. Hace falta una codificación con principios claros y una

simplificación y racionalización. Aparte de esto, la regionalización (en las dos direcciones, de

descentración y descentralización) es una necesidad urgente. Finalmente, la función pública está

desfasada, desmoralizada e inquieta. Hay que dar el paso de una vez de que los servidores del Estado lo

sean de verdad, porque no se puede servir a dos señores. Esta es una reforma capital, de la que depende el

éxito de todas las demás; ya se pueden tomar arriba las decisiones más sabias si luego no se ejecutan en

tiempo y forma. El Derecho penal actual no sirve, pura y simplemente. La sociedad, sus costumbres, sus

conflictos, han cambiado de tal modo que el largo parcheo de todo un siglo al Código Penal ha dejado el

caos más que un verdadero derecho. Hay que repensar los delitos y las penas. Hay que establecer el

principio básico de retribución (el que la hace, la paga), pero valorando de nuevo el daño a la sociedad:

vamos a admitir oue el delito social (sabotear la economía, el de arriba o el de abajo), el delito fiscal y

tantos otros deben ser establecidos y penados de un modo más actual. Formas nuevas de violencia y de

corrupción desafían hoy a las leyes viejas y deben de enfrentarse con las nuevas.

El Derecho laboral es sólo aparentemente una rama nueva del Derecho. Desde los tiempos más remotos,

las relaciones entre ciudadanos libres y esclavos, entre propietarios y proletarios, entre patronos y obreros

asalariados, han sido una de las claves máximas del ordenamiento jurídico. El Derecho laboral hizo lo

posible por reducir esas relaciones a meras cuestiones de Derecho civil: la relación de trabajo, el contrato

de arrendamiento urbano, el arrendamiento rústico, se redujeron a puros términos de contratos ordinarios

de Derecho privado. Pronto se vio que el crecimiento de la población, la concentración de la población en

las ciudades y en las áreas industriales y los mismos mecanismos de la liberalización política hicieron

imposible semejante planteamiento. Estas relaciones y otras conexas hubieron de plantearse sobre bases

distintas, en las cuales los criterios del Derecho privado hubieron de combinarse con otros criterios de

Derecho público. El Estado, para evitar enfrentamientos Matricidas que pusieran en peligro la estabilidad

genere!, hubo de compensar, por medio de la Ley. la mayor fuerza que, a la hora de contratar, tenían el

empleador o el arrendador de viviendas o de parcelas rústicas, a fa vez que se introdujo el principio de

responsabilidad objetiva en los accidentes del trabajo. Pero hoy cabría preguntarse si, en algunos casos,

con la mayor fuerza de las organizaciones sindicales, no se ha invertido el equilibrio en favor de la otra

parte, con mengua de la necesaria autoridad en la empresa y, sobre todo, de la productividad. Por otro

lado, la Seguridad Social (una de las grandes conquistas de nuestro siglo) ha crecido de tal modo que

necesita un nuevo examen. Probablemente debería salir del terreno de los seguros, en que aún se

encuentra, para pasar al de los servicios públicos, a cargo del Estado, simplificando su administración,

vigilando sus costes y con una organización más integrada y responsabilizada ante la opinión pública.

El Derecho privado suele presentarse como la rama más permanente y estabilizada de todo el

ordenamiento legal y, de hecho, sufre menos los embates de los cambios políticos. Le sostienen el hecho

de que algunas partes (como el derecho de familia y su prolongación, el derecho sucesorio) están

normalmente unidos a los valores religiosos y morales y a costumbres tradicionales de gran arraigo. En

otros casos, como el Derecho Mercantil, están vinculadas sus instituciones a usos internacionales y a las

decisiones de grandes plazas internacionales (como Londres y Nueva York), que propenden también a

limitar los cambios unilaterales. Mas precisamente por todo ello cobra una mayor importancia el hecho

indudable que aun los institutos eternos del justiprivatismo se encuentran hoy en profunda revisión por la

trascendencia de los cambios sociales de los últimos años.

Hay un hecho indudable: la realidad social ha de ser regulada por la Ley, aue puede influir en aquélla,

pero no puede ignorarla. Las famosas Partidas de Alfonso X el Sabio, uno de los monumentos jurídicos

más importantes de la Historia europea, regula las «barraganías» de los clérigos por entender

correctamente que, si era un fenómeno frecuente, no podía ser ignorado por el mero hecho de que se

tratara de un fenómeno desagradable. Si en las ciudades de hoy aumenta de un modo sistemático el

número de separaciones matrimoniales, habrá que estudiar perfectamente las normas de fondo y de

procedimiento que las regulan, así como todo lo relativo a la situación de los hijos, a tutelas y a alimentos.

No vale decir que lo ideal es que la gente no se separase, sino que hay que ver lo que se hace con justicia

cuando el triste hecho se convierte en inevitable, y a la vista está que las leyes actuales no lo evitan.

El Derecho de propiedad (en todas sus variantes) ha sido afectado de tal modo por la legislación

administrativa que debe ser revisado a fondo; y lo mismo con el Derecho contractural, las

responsabilidades por daños a tercero y todo el Derecho Mercantil, calculado para la estrecha vida

económica de la España de finales del siglo XIX (con escaseas adiciones o «novelas» de algunas leyes

especiales).

El resultado de todas estas reformas sería, en síntesis, el que la Ley no fuera una red que sujeta y oprime,

sino los cables potentes que sujetan un puente colgante entre la justicia y la injusticia. Hay demasiada

gente que hoy tiene la impresión de que los expedientes se eternizan; que un plan de obras lento es

siempre superado por la inflación; que el Derecho urbanístico es una maleza impenetrable salvo para los

expertos; que la tramitación del crédito oficial es tan complicada que no se cumplen sus finalidades; que

les nleitos son demasiado largos y así sucesivamente.

Es necesario simplificar los trámites y acentuar las responsabilidades de fondo. Muchos controles actuales

acaban la paciencia del hombre de buena fe, resultan imposibles para la pequeña empresa y, al ser

puramente formales, resultan vulnerables para una organización bien montada para el grande. Una

reforma simplificadora aumentaría al mismo tiempo la eficacia, el control y la libertad.

Recuerdo que en una novela de Anatole France sale un personaje, hombre modesto de París, que nunca

había tenido contacto con el Estado y sus órganos; un día le llevaron al Juzgado. Para muchos,

muchísimos ciudadanos, el Estado es una ventanilla incómoda y antipática donde le piden papeles

complejos y dinero y no le tratan amablemente; y, lo que es peor, al final no le dan la solución. La Ley

debe ser dura para quien la afrinja o intente burlarla, pero, en conjurar debe ser más un cauce que una

barrera y ser presentada como tal, en una mezcla de majestad, eficacia y ayuda real al ciudadano.

En coyunturas de cambio social se tiende a olvidar esto y a concentrarse en las grandes palabras y en las

leyes trascendentales cuando éstas significan poco o nada si su efecto no llega efectivamente a la masa de

los ciudadanos. Además, en muchas de estas leyes el acuerdo sería mucho más fácil, al ir las cuestiones

bien, distribuidas en un conjuntado plan de reformas, para muchas de las cuales se podría delegar en

órganos técnicos eficaces.

Quede constancia, en todo caso, que gran parte del mal humor e insatisfacción de una sociedad, en

momentos de crisis, tiende a proceder de la acumulación de causas menores, y que los mismos que llevan

esa agua al molino de sus aventuras políticas no se interesan por las soluciones correspondientes,

enfrascados como están en las operaciones de conquista y ocupación del Poder. Ahora mismo ss habla

muy poco de los problemas concretos, pretendiendo que un par de decisiones políticas espectaculares los

van a resolver. Pues bien, no es cierto; y la medida de muchos programas políticos y de sus autores

debería darla justamente la incapacidad absoluta que demuestran para salir de las generalidades.

Permítaseme dar up ejemplo, aunque sea interesado. Por ahí anda un libro colectivo que se llama «Libro

Blanco para la Reforma Democrática». He dicho uno porque no conozco otros. Me gustaría que hubiera

más y que todos entráramos en materia. Hay que salir de las frases y acercarse al rigor de la prosa de los

problemas y de su solución legal.

Manuel FRAGA IRIBARNE Próximo artículo: «EL PAÍS IDEAL»

 

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