Autor: Montserrat Moliner, Mercé. 
 Informe. 
 Síntesis del marco legislativo de la Administración local en Cataluña     
 
 Tapia.     Página: 13-14. Páginas: 2. Párrafos: 26. 

ABRIL DE 1982

PUBLICACIÓN PARA EL MUNDO DEL DERECHO

INFORME

Síntesis del marco legislativo de la Administración local en Cataluña

Por MERCE MONTSERRAT MOLINER

Abogado. Diputación de Barcelona

Legislación actual

El marco legislativo de la Administración local, vigente en la actualidad, está configurado, en primer

lugar y todavía, por la ley de Régimen Local, texto articulado, aprobado por decreto de 24 de junio de

1955, desarrollada por los correspondientes reglamentos, de Población y Demarcación Territorial, de

1952; de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, de 1952; de

Servicios, de 1955; de Bienes, de 1955; de Contratación, de 1953, y de Funcionarios, de 1952. Estos

Reglamentos están vigentes en todo aquello que no se oponga al texto articulado aprobado por real

decreto 3.O46/1977, de 6 de octubre, que articula parcialmente la ley 41/1975, de bases del Estatuto de

Régimen Local. Y por el Reglamento de Haciendas Locales, de 1952, vigente en su parte no derogada, en

todo aquello que no se oponga a las normas aprobadas por el real decreto 3.250/1976, sobre ingresos de

las Corporaciones Locales. Normas provisionales para la aplicación de las disposiciones de la

mencionada ley 41/1975.

Dicha ley 41/1975, de 19 de noviembre, aprobó las bases del Estatuto de Régimen Local, pero la ley

1/1977, de 4 de enero, para la reforma política, con categoría de ley fundamental, derogada por la

Constitución, supuso un cambio en el sistema constitucional, al que no podían resultar ajenas las normas

que regulan el Régimen Local. Por lo cual, no se llegó a promulgar el correspondiente texto articulado,

sino solamente los mencionados desarrollos parciales. El resto fue derogado por la ley 41/1978, de 7 de

octubre.

En Catalunya hay que tener en cuenta, además, el real decreto 2.115/78, de 26 de julio, sobre

Transferencia» de competencias de la Administración del Estado a la Generalitat de Catalunya, en materia

de Interior, Turismo, Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, y Transportes.

Las competencias que se transferían en materia de Interior eran las de Organización, Régimen Jurídico,

Bienes y Servicios de las Corporaciones Locales, y se recogen en la Sección Primera del Capítulo

Primero, artículos 1, 2 y 3.

Debemos referirnos también, como legislación vigente en Catalunya, al Estatuto de Catalunya. En primer

lugar, a su artículo 5, en el que se dice que la Generalitat estructurará su organización territorial en

municipios y comarcas, pudiendo crear, también, demarcaciones supracomarcales, agrupaciones basadas

en hechos urbanísticos y metropolitanos (posibilidad que no tiene en cuenta el Tribunal Constitucional,

como veremos después). Se establece, por otra parte, que una ley del Parlamento regulará la organización

territorial de Catalunya, garantizando la autonomía de las diferentes entidades territoriales. Y finalmente,

se refiere a la provincia como entidad local y como división territorial para el cumplimiento de las

actividades del Estado, de conformidad con lo previsto en los artículos 137 y 141 de la Constitución.

En segundo lugar, al artículo 9, 8, en el que se establece que la Generalitat de Catalunya tiene

competencia exclusiva sobre régimen local, sin perjuicio de lo dispuesto en el número 18 del apartado 1

del artículo 149 de la Constitución («El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias;

...18. Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas...; el procedimiento administrativo

común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades

Autónomas...».)

Hay que hacer mención, también, en última instancia, a la Constitución Española, en su título VIII. sobre

Organización Territorial del Estado. El articulo 137 dice que el Estado se organizará territorialmente en

Municipios, Provincias y las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades tienen

autonomía para la gestión de sus intereses respectivos.

El artículo 140 garantiza la autonomía de los municipios, que gozarán de personalidad jurídica plena,

correspondiendo su gobierno y administración a los Ayuntamientos. Y el artículo 141 define la provincia

como una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios, y

como división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. El gobierno y la

administración autónoma de las provincias corresponden a las Diputaciones u otras Corporaciones de

carácter represen-tantivo. Establece, también, que se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes

a las provincias (otra posibilidad que tampoco contempla la Sentencia del Tribunal Constitucional).

El capítulo tercero de la Constitución habla de las Comunidades Autónomas. El artículo 148, 2, les otorga

la competencia sobre las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las

Corporaciones Locales, cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local. El artículo 149,

18, ya mencionado, habla de las competencias exclusivas del Estado en esta materia. Y, en último lugar,

el artículo 152, 3 autoriza a los Estatutos de las Comunidades históricas a establecer circunscripciones

territoriales propias a través de la agrupación de municipios limítrofes, que gozarán de plena personalidad

jurídica.

Marco de referencia de futuro

La Ley 6 198O de Transferencia urgente y plena de las Diputaciones catalanas a la Generalitat, en su

exposición de motivos, considera como etapa previa y necesariamente provisional a la transformación

profunda de la Administración Local de Catalunya, la transferencia a la Genealitat por parte de las

Diputaciones, de las competencias y los servicios que les son propios. Esta transformación de la

administración local de Catalunya es el objetivo a alcanzar por el Parlamento que tendrá que establecer

una nueva ordenación territorial catalana, basándose en el fortalecimiento de la vida municipal, la

institucionalización administrativa de las comarcas y el establecimiento de entidades supracomarcales que

se adapten mejor que las provincias a las necesidades de la sociedad catalana actual.

El artículo 9 crea los Consells Territorials de Barcelona, Girona, Tarragona y Lleida, como los nuevos

entes locales para el gobierno y la administración autónoma de las provincias. El ámbito territorial será, el

de las comarcas comprendidas en las cuatro provincias. Son corporaciones públicas de naturaleza local

integradas por representantes de cada una de las comarcas. Funcionarán en régimen de autonomía

administrativa y tendrán competencia para preparar los inventarios de necesidades, a los efectos de

elaboración de los programas y de las actuaciones de la Generalitat en materia de obras y servicios de

interés local y comarcal; proponer estas actuaciones, evacuar consultas, elaborar los estudios necesarios,

etc. Se prevé también la creación de servicios territoriales de los Departamentos de la Generalitat y para

su coordinación el Consell Executiu podrá nombrar delegados para el ámbito territorial de todos y cada

uno de los Consells Territorials.

Según la Sentencia del Tribunal Constitucional, dictada en el recurso de inconstitucionalidad de la citada

Ley, los artículos 137 y 141 de la Constitución contienen una garantía de la autonomía provincial, ya que

la provincia no es sólo circunscripción electoral o división territorial para el cumplimiento de las

actividades del Estado, sino también, y, de manera muy precisa, «Entidad Local» con autonomía para la

gestión de sus intereses. La Constitución no precisa cuáles son estos intereses ni el mínimo de

competencias que para atender a su gestión el legislador ha de atribuir a la provincia. Pero prefigura una

distribución vertical del poder público entre entidades de diferente nivel, que son fundamentalmente el

Estado, titular de la soberanía, las Comunidades Autónomas, caracterizadas por su autonomía política, y

las Provincias y Municipios, dotados de autonomía administrativa y con ámbito diferente.

La creación de las Comunidades Autónomas incide no sólo sobre las competencias de los órganos

generales del Estado, sino también sobre las atribuidas a las provincias, en la medida en que respondan al

interés general de la Comunidad. Por otra parte, la Constitución contempla también la posibilidad de crear

agrupaciones de municipios diferentes de la provincia que pueden ejercer competencias anteriormente

provinciales. Las dos cosas producen una cierta reducción en el contenido propio de la autonomía

provincial. Paro esto no puede implicar la desaparición de la provincia.

Para el Tribunal Constitucional, la Ley 6/1980 de la Generalitat pretende sustituir las Diputaciones por los

Consells Territorials, a los cuales no da ninguna de las potestades básicas provinciales, sino que limita sus

competencias a las de estudio y propuesta. Pío respeta las condiciones mínimas que permiten considerar

subsistente la autonomía de las provincias.

Corresponde al Estado la fijación de criterios básicos de régimen jurídico en materia de organización y

competencia de general aplicación en todo el Estado. Esta fijación no puede implicar, en ningún

caso, el establecimiento de un régimen uniforme para todas las entidades locales del Estado, sino que ha

de permitir diversas opciones, ya que la potestad normativa de las Comunidades Autónomas no es, en

estos casos, de carácter meramente reglamentario. Respetando estas condiciones básicas, las

Comunidades Autónomas podrán legislar libremente (lo que representa de alguna manera una vía

intermedia, pues la interpretación que hace el Gobierno del término «régimen jurídico» en el Proyecto de

Ley de Bases es demasiado extensiva y vacía de contenido las competencias correspondientes a las

Comunidades Autónomas).

El término «condiciones básicas» es difícil de definir precisa y apriorística-mente. Debemos referirnos al

Proyecto de Ley de Bases de Régimen Local, que define la provincia, al igual que la Constitución, como

entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios. Y considera

al Municipio como entidad local básica y a la provincia como entidad local determinada por la agrupación

de municipios.

Establece competencias municipales de tres tipos:

1) Las propias del municipio.

2) Las compartidas con otras Administraciones Públicas.

3) Las que puedan asumir por delegación o transferencia de la Administración del Estado o de las

Comunidades Autónomas.

Análisis comparativo entre competencias de ambas legislaciones

Resulta difícil establecer una comparación concreta entre la Ley de Régimen Local de 1955 y el Proyecto

de Ley de Bases elaborado actualmente por el Gobierno, ya que éste es demasiado ambiguo. De un

estudio comparativo de las competencias que se mencionan resulta más exhaustiva la Ley de 1955, pero

el Proyecto de Ley contiene fórmulas gene-ricas, quizá más amplias y abiertas que, en caso de aprobarse

el Proyecto, deberían ser concretadas reglamentariamente.

Conclusiones

La sentencia del Tribunal Constitucional, la Ley 6/1980 de la Generalitat y el Proyecto de Ley de Bases

de Régimen local elaborado por el Gobierno coinciden en la necesidad de una entidad local situada, entre

el Municipio —entidad local básica— y la Comunidad Autónoma —entidad con autonomía política.

Queda muy indefinida todavía la posible nueva organización territorial de Catalunya, mientras la

Generalitat no legisle sobre la estructura territorial de la administración supramunicipal y hasta que no se

conozca el alcance de las normas dictadas por el Estado. Parece que la política de organización territorial

de Catalunya debería estar orientada a atribuir competencias que los pequeños Municipios no pueden

ejercitar, a unas nuevas entidades, las comarcas, las cuales, más que una institución de descentralización

de la Generalitat, o un sustitutivo de las Diputaciones, deberían constituir un camino de solución de los

problemas municipales.

Por encima de estas comarcas es necesario un nivel, que, dadas las perspectivas actuales, son las

Diputaciones, pero que podrían ser otro organismo, y en ambos casos con mas funciones y competencias

que las actuales y con un enfoque diferente al tradicional.

 

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