Incumplir antes de nacer     
 
 El País.    19/11/1981.  Página: 10. Páginas: 1. Párrafos: 7. 

En los países de mayor desarrollo administrativo —con Estados Unidos a la cabeza— es ya tópica la

revolución conceptual y operativa que ha supuesto la concepción programática de los presupuestos

públicos. Si de algo se ha pecado ha sido justamente de excesiva confianza en sus posibilidades como

panacea redentora de los males endémicos de las Administraciones públicas, porque lo que la natura de la

gestión gubernamental no da no lo resuelven Salamancas académicas ni tecnológicas. En los últimos años

asistimos a un cierto reflujo de esta ola universal, que empieza a dejar las cosas en su sitio, aprovechando

cuanto de útil tiene el nuevo modelo presupuestario, libre de su primitiva etiqueta de divina pomada

administrativa.

A los treinta años de su invención, el presupuesto por programas ha quedado en lo que puede y debe

seguir siendo: un mecanismo racional de decisión política y económica, una explicitación de prioridades

públicas, una visión sistemática de fines y medios coherentemente interrelacionados, una adecuación de

recursos escasos a metas alternativas y una vocación de eficacia y eficiencia gubernamental; un

equilibrio, en fin, 1982: un presupuesto innovador.

TRIBUNA LIBRE

JUAN IGNACIO JIMÉNEZ NIETO

Lamentablemente, la celeridad con que se produce el debate de los Presupuestos Generales para 1982 está

ocultando su singular trascendencia. Por primera vez, la Administración española ha realizado el esfuerzo

de elaborar un presupuesto por programas de actuación concreto, y todo el quehacer público del año

próximo—crucial para el orden social económico y político del país— t se encuentra sintetizado en esos

doscientos programas que se presentan político, económico y social.

El programa presupuestario, como categoría central de la nueva técnica, representa un quehacer concreto

y dimensionado, una unidad de asignación de recursos humanos, materiales y financieros, un marco para

la gestión, un centro de seguimiento contable y un objeto de evolución y control; implica

responsabilidades específicas a nivel de los distintos poderes del Estado, de las diversas autoridades

políticas y de los sucesivos escalones jerárquicos de la Administración.

De la adecuada comprensión y cumplimiento del papel que a cada uno de ellos corresponde depende el

éxito o fracaso de lo que con su introducción se pueda lograr. Esto, ya está dicho, no será todo io que

ofrecen los manuales al uso o las disertaciones académicas; pero, en cualquier caso, incomparablemente

más de lo que permitía la arcaica concepción ingreso-gasto, borra de toda referencia explícita a metas,

costes y responsabilidades gestoras.

Vencer el cúmulo de resistencias

Asistimos estos dias a la discusión parlamentaria de la veintena de volúmenes que integran los

Presupuestos Generales del Estado español para 1982; con ellos llega a nuestra Administración pública un

aura de modernidad. Quien tenga experiencia en este tipo de reformas apreciará el esfuerzo colosal del

Ministerio de Hacienda de los últimos años por avanzar, paso a paso, en la adopción progresiva de un

sistema radicalmente distinto al vigente desde 1850 y en el que se formaron ocho generaciones fiscales y

un centenar de promociones de sus cuerpos especializados. Vencer el cúmulo de resistencias inevitables

en una innovación de esta envergadura supone un compromiso extraordinario del Ministerio impulsor,

una decisión sostenida del Gobierno por superarlas y de ¡a oposición por exigirlo y una amplia difusión

académica para formar a las nuevas generaciones de profesionales en la filosofía, conceptos, objeto y

métodos de trabajo, rescatándolos del arcano tradicional de la administración financiera; porque el

Presupuesto por programas no es materia confinada a sumar y restar caudales, sino verdadero plan de

acción del Gobierno, políticamente pactado y técnicamente construido, que interesa por igual a toda la

ciudadanía y concita el esfuerzo de todos los organismos públicos.

Sorprende por ello e! desinterés cívico ante la actual discusión parlamentaria de un presupuesto como el

español, programado por vez primera en su integridad. Todo el quehacer público del año próximo —

período que apunta crucial para la política, la economía y el orden social de la nación— está ya

encapsulado y sintetizado en esos doscientos programas gubernamentales: hay un ministro de Hacienda

defendiendo la totalidad del proyecto a nombre del Ejecutivo, unos ministros arguyen sus opciones

sectoriales y una oposición institucionalizada que escruta, distingue, enmienda, reformula o asume el plan

de acción del Gobierno de turno: están dadas todas las condiciones objetivas para el logro de esos

múltiples equilibrios implicados. Sin embargo, cualquier noticia contingente, avalar o escaramuza de

partido, grupo, estamento o club parece captar la imaginación e interés popular y abrirse paso en los

medios de comunicación con mejor fortuna que la discusión política y económica de los planes de

Educación, Obras Publicas o Comercio Exterior para todo un año. Atribuyamos a la novedad de! sistema

el que el cuerpo nacional no se haya aún percatado de ¡a verdadera dimensión del tema y siga pensando

que la discusión presupuestaria consiste en el tira y afloja de siempre para arrimar el ascua financiera a la

sardina de cada cual. La clase política, sin embargo, debe saber ya a estas alturas con qué tipo de parrilla

está preparando el condumio nacional de 1982 y dedicar a su adecuado aderezo buena parte del impulso

actual.

La posibilidad de evitar errores

Con todo ello, empero, no se habrá hecho sino empezar. Si algo tiene de ventajosa ¡a tardía adopción

española del Presupuesto por programas es la posibilidad de evitar los errores y fallos que han dado al

.traste o debilitado el sistema en buen número de experiencias comparadas.

En algunos países, el nuevo presupuesto ha fracasado por falta de continuidad en la voluntad política de

su implantación, que requiere no menos de siete años de presión sostenida en los más altos niveles

decisorios; en otros, por deficiencias en el manejo o falta de capacidad instalada para el complejo

seguimiento mecanizado de unos programas que han de formularse, ejecutarse, modificarse,

contabilizarse, controlarse y evaluarse en la noria de! perfeccionamiento continuo; en otros, en fin, por

falta de suficiente preparación interdisciplinaria —política, económica, jurídica, organizativa, psicológica

y administrativa— de los miles de funcionarios implicados en cada nivel y etapa de la acción pública.

No parece amenazado el caso español por ninguno de estos tres peligros, aunque el primero siempre esté

latente y sea principal responsable de los frenazos y retrocesos del sistema en los países más

desarrollados, como acaba de acontecer en el modelo norteamericano. Pero la actual orientación del

Ministerio de Hacienda apunta a la consolidación del proceso, y cabe esperar que cualquier futuro cambio

político insista en preservarlo. De cómo se enfoquen desde ahora las etapas de ejecución, seguimiento y

control dependerá el éxito definitivo de esta esencial reforma administrativa o su archivo histórico como

una innovación más que la Administración pública resultó incapaz de digerir.

Es la hora del guiso. Los cocineros están en su sitio y parecen conocer el oficio. A! pueblo tocará decidir

en su día si le dieron gato por liebre o si, con esta primera y fundamental piedra de toque, se ha puesto en

marcha la reforma administrativa española.

Juan Ignacio Jiménez Nieto ha sido experto de las Naciones Unidas en programación presupuestaria y

reforma administrativa.

EL PAÍS

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Incumplir antes de nacer

Los ÚLTIMOS acontecimientos permiten sospechar que algunos firmantes se comprometieron, antes del

verano, en el Acuerdo Nacional de Empleo (ANE) con la secreta convicción de que nunca llegaría a

cumplirse. Determinadas corrientes dentro de los sindicatos y de las organizaciones patronales

están,contestando ahora la validez del acuerdo antes de que entre en vigor, el 1a de enero de 1982, y

antes, también, de que maduren las frustraciones que suelen acompañar a los incumplimientos.

En la crítica a los Presupuestos Generales del Estado para 1982 han coincidido, desde enfoques opuestos,

empresarios y sindicatos. A juicio de los primeros,el excesivo déficit público previsto, para el próximo

año detraerá recursos que deberían destinarse a financiar las. iniciativas de las empresas privadas. Desde

el punto de vista de los segundos, la financiación de este déficit recae, en buena medida, sobre los

ingresos de los trabajadores, que contribuyen mayoritariamente con sus impuestos a sostener las cargas

de! Estado, entre las que se cuenta el sostenimiento de empresas en crisis. En esa línea, el portavoz en el

Congreso de los socialistas vascos, Carlos Solchaga, llegó a decir anteayer, durante el debate

presupuestario, que "el Gobierno ha traicionado el espíritu de concertación que informa el ANE".

En estos momentos ha comenzado ya la negociación de los primeros convenios colectivos, dentro de la

banda del 9 al 11 % de incremento salarial marcada por el acuerdo, y en un clima de moderación y

debilitamiento sindical. Este clima —uno de los primeros frutos del ANE— ha sido posible gracias a las

propias expectativas creadas en toda la sociedad española por el compromiso global de mantenimiento del

nivel de empleo adquirido porj´a patronal y el Gobierno a cambio del recorte salarial.

La rebaja en los incrementos salariales, por debajo de la inflación, y la paz social se están cumpliendo por

parte dé los sindicatos. No obstante, algunos empresarios, envalentonados con esta atmósfera de

moderación —y desoyendo los consejos que Maquiavelo daba a su príncipe—, han creído posible no sólo

vencer sino arrasar al movimiento sindical. Las diferencias de planteamientos entre la base y la cúspide de

las organizaciones patronales —entre las pequeñas y medianas empresas, agobiadas por el día a día, de

una parte, y las grandes y los bancos, más preocupados por el largo plazo, de otra— se han materializado

en la actitud indecisa y/o ambigua de los dirigen; . máximos de la CEOE, antes y después de la firma del

ANE, y que les llevaron incluso a retirarse de forma airada de la comisión de seguimiento y a regresar a

ella a regañadientes.

Inicialmente, los empresarios, y buena parte de la central socialista UGT, no parecían dispuestos a firmar

tal acuerdo, sino a continuar con el antiguo Acuerdo Marco-lnterconfederal (AMI) en su tercera versión

mejorada. Sin embargo, apareció el Gobierno como principal valedor de un acuerdo tripartito que le

incluyera junto a los agentes sociales. Algunos empresarios justificaron el interés del Gabinete en la

incapacidad manifiesta que tenía para controlar los incrementos de sueldos de los funcionarios en el

nuevo diseño presupuestario. Fuentes gubernamentales llegaron a acusar indirectamente a la patronal

como responsable, entonces, de torpedear las conversaciones y de no fomentar, por tanto, la creación de

puestos de trabajo. El ANE se había convertido, antes de nacer, en la pieza clave de! programa de

investidura de Leopoldo Calvo Sotelo y el Ministerio de Economía estaba decidido a culminarlo.

Tras jornadas agotadoras de discusión y de tensión, los sindicatos aceptaron apretarse el cinturón

recortando los incrementos salariales a cambio de que las otras dos partes mantuvieran el nivel de empleo,

creando los 350.000 puestos que se presumía iban a desaparecer en ese período. La patronal descargó una

parte de su responsabilidad en el Gobierno, quien quedó comprometido, entre otras cosas que inflaban el

déficit, a incrementar la inversión pública.

Trabajadores y empresarios se pusieron de acuerdo en que el Gobierno tendría que crear los puestos de

trabajo. Ambos tenían la convicción, junto con el propio Gabinete, de que aquello era pedir peras al olmo.

En 1980 se perdieron unos 250.000 empleos —caída de la población activa ocupada—y en 1981 se

perderán aproximadamente unos 200.000 empleos más, ya que la tendencia se ha mantenido aunque algo

mejorada. ¿Quién va a crear esos empleos? El Gobierno no ha dicho aún claramente con qué política

económica va a crear esos puestos de trabajo, pero los trabajadores están moderando ya sus aspiraciones

salariales. Muy pronto, cuando empiecen a percibir sus salarios disminuidos, con pérdida de unos puntos

en su poder adquisitivo, se preguntaran necesariamente ¿dónde están los puestos de trabajo por los que

hemos aceptado este sacrificio? Las protestas añoran ya en algunos comités sindicales y algunos

empresarios dicen en voz baja que el ANE no es lo que ellos querían, sino libertad de despido de los

nuevos contratados o libertad de despido con mantenimiento de plantilla. Los agentes sociales tienen a

veces la impresión de que el acuerdo se va a romper, aún antes de nacer, por donde acostumbra a

incumplirse; es decir, por la parte que corresponde al Gobierno. Y en sus análisis flotan siempre las

elecciones anticipadas que suelen acompañar habitualmente a Presupuestos del Estado tan expansivos

como los de 1982.

 

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