Autor: Angulo, Javier. 
 El 28 de octubre, elecciones legislativas. Martín Villa, el ministro que dio carácter a un departamento confuso. 
 Los pactos autonómicos UCD-PSOE reprodujeron la política de consenso en Administración Territorial     
 
 El País.    04/10/1982.  Página: 18-19. Páginas: 2. Párrafos: 30. 

18 / ESPAÑA

POLITICA

EL 28 de octubre, elecciones legislativas

El Estado de la nación/Administración Territorial. En la crónica de lo que ha

sido la actividad del ministerio de Administración Territorial desde su

creación en 1979 hasta la actualidad, hay necesariamente que referirse al antes

y al después de Adolfo Suárez, de la rebelión militar del 23-F , en

consecuencia, de la firma de lo» pactos autonómicos por UCD y PSOE el 31 de

julio de 1981, Con anterioridad, Administración Territorial, al menos la materia

autonómica, fue un departamento político, una especie de ministerio sin cartera

para presionar las primeras transferencias a las comunidades preautonómicas y

poner en limpio lo que sobre las autonomías decidía Suárez a golpe de pacto

desde Moncloa. Una dinámica que vario sustancialmente con la llegada a

Castellana, 3 del tercer ministro al frente de este departamento Martín Villa,

nevó adelante la decisión del gobierno de igualar los hechos

autonómicos de las diferentes comunidades autonómicas y de generalizar el

proceso autonómico, decisión que comunicó el ministro al Senado el 24 de

septiembre de 1980. También duran te su mandato y tras la rebelión del 23-F, se

tomó la decisión de elaborar la LOAPA (Ley de Armonización del Proceso

Autonómico), cuya aprobación tuvo lugar el 30 de junio pasado.

Martín Villa, el ministro que dio carácter a un departamento confuso

Los pactos autonómicos UCD-PSOE reprodujeron la política de consenso en

Administración Territorial

Javier Angulo. Madrid

Es en el tercer Gobierno de Suárez, constituido el 5 de abril de 1979, cuando se

crea el Ministerio de Administración Territorial, que sustituía al Ministerio

adjunto para las Regiones, que en el anterior Gabinete había ocupado Manuel

Clavero. Al departamento remozado se le asignan las competencias de la

Administración local, que hasta entonces dependían del Ministerio del Interior.

Al frente del ministerio se coloca Antonio Fontán, un liberal ligado al Opus Dei

que pasará por el mismo con más pena que gloria. Quienes trataron con él de

temas autonómicos le recuerdan como un hombre gris y sin ideas.

En el año que estuvo al frente de la cartera poco se hizo en materia autonómica

– como no fuera su coparticipación con el ministro de Hacienda en la elaboración

del borrador de la ley organiza de Financiación de Comunidades Autonómicas

(LOFCA), aprobada el 11 de septiembre de 1980 -, ya que las decisiones con

respecto a la negociación de estatutos y creación de las preautonomías se

tomaban desde la Moncloa. No existía una política autonómica definida. Si la

intuición de Suárez de que catalanes, vascos y gallegos debían recuperar la

autonomía que históricamente habían conocido. El resto iría haciéndose sobre la

marcha, a remolque de las reivindicaciones de igualdad de trato y alegaciones de

agravio comparativo que empezaban a producirse desde las regiones.

Era la época en que catalanes y vascos presionaban por lograr que sus estatutos,

ya elaborados por sus entes preautonómicos, se aprobaran en las Cortes en forma

de leyes orgánicas. Los negociadores catalanes y vascos no recuerdan haber visto

en las reuniones decisivas a Antonio Fontán. La mayor parte de la actividad del

ministerio se concentraba en la Dirección General de Cooperación con los

Regímenes Autonómicos, encargada del seguimiento de la constitución de las

comunidades autónomas, de las instituciones preautonómicas y de la transferencia

de las primeras competencias a las mismas.

Es tambien la época en la que, ante la agitación existente en Euskadi, Fontán

no se sabe muy bien si por iniciativa propia o siguiendo consejos, defendió la

restauración del estatuto vasco de 1936. La idea no prosperó por el recelo de

los vascos, que veían en ello una maniobra dilatoria para la aprobación de su

nuevo estatuto y la imposibilidad legal de aplicar un texto concebido en régimen

republicano.

En junio de 1979 se producían los primeros rumores de dimisión de Fontán, al que

se le achacaba entonces el haberse mantenido al margen del debate parlamentario

sobre desequilibrios regionales. Se insistía entonces en que él estaba al margen

de la negociación de los estatutos vasco y catalán y se refugiaba en la política

de Administración local.

Pérez-Llorca, el breve

El 2 de mayo de 1980 entró en Castellana 3, José Pedro Pérez-Llorca. Un ministro

que llega de rebote al ministerio —ya que pretendía una vicepresidencia— y deja

muy poco rastro. La ausencia de criterios definidos, de una política autonómica

concreta obligaba a moverse al ministro entre la indecisión y la improvisación.

Miquel Roca afirma que Pérez-Llorca no hizo nada especial, pero tuvo la

habilidad de aparecer como amigo de las comunidades autonómicas.

Sin embargo el ministerio para las autonomías, que tenia una plantilla de cinco

personas en tiempos de Clavero y hoy cuenta con quinientas, había progresado en

algo: empezaba a constituirse un equipo de técnicas que buscaba la forma de

ordenar el puzzle de las autonomías iniciado por Adolfo Suárez, que seguía

tomando las decisiones en esa materia.

En ese equipo había ya dos hombres claves: Manuel Broseta y Luís Cosculluela,

ministro de Administración Territorial desde el 30 de julio. Pérez-Llorca

conoció una época difícil en las negociaciones con el Gobierno vasco, ya

constituido, que ante las dificultades que se producían en la negociación de las

primeras transferencias importantes provoca la retirada del Partido Nacionalista

Vasco del Parlamento español.

Las comisiones mixtas con catalanes y vascos se habían constituido en julio de

1980. Casi la única realización importante imputable al ministro Pérez Llorca es

la redacción de un decreto de normas generales reguladoras del traspaso de

competencias a las comunidades autónomas, metodología que se usó hasta la

llegada al ministerio de Arias Salgado.

Puede decirse que Administración Territorial empezó a llenarse de contenido

real, de competencias cuando en septiembre de 1980 Adolfo Suárez decidió

incorporar a su quinto y ultimo Gobierno de Martín Villa. El logró capitalizar

parte de las decisiones en materia autonómica aunque aquél todavía se engargó de

desatascar los temas complicados en última instancia, como en el caso de los

conciertos económicos y la policía autónoma de Euskadi, que tendrán su visto

bueno tras la visita que realizó a Euskadi en diciembre.

Nada más llegar al ministerio, Martín Villa, con un poder y una autonomía de la

que carecieron sus antecesores, comenzó a arrancar competencias de algunos

departamentos ministeriales que hasta entonces funcionaban como verdaderos

reinos de taifas. Ello le permitió formar en octubre los primeros paquetes

importantes de transferencias para Cataluña y Euskadi.

El 24 de septiembre de 1980 Martín Villa afirmó en el Senado la intención del

Gobierno de igualar los techos autonómicos de todas las comunidades autónomas,

?sean cuales fueran las vías de acceso?, y de generalizar el proceso autonómico,

?que debe quedar concluido a principio de 1983?. Dos meses después manifestó en

Valencia su deseo de alcanzar unos ?pactos de la Moncloa de carácter autonómico?

capaces de lograr una homogeneización del proceso de las autonomías, y en ese

sentido señaló que era muy aceptable la idea de Felipe González de elaborar una

ley orgánica para desarrollar el título VIII de la Constitución. Era el origen

de los pactos autonómicos, el trueque de una voluntad autonomista en un proyecto

perfilado de Estado de las autonomías.

La dimisión de Suárez y la rebelión militar protagonizada por Tejero marcarán el

inicio de un giro de 180 grados en la política autonómica. Calvo Sotelo,

investido presidente, confirmó en su puesto a Martín Villa, quien el 13 de marzo

explicó la decisión del Gobierno de reconducir el tema de las autonomías y

utilizar para ello las facultades conferidas en el artículo 150.3 de la

Constitución ?para establecer los principios necesarios para armonizar las

disposiciones normativas de las comunidades autónomas, aun en el caso de

materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exigiera el interés

general?.

Congreso y Senado aprecian ese mes la necesidad de que se elabore lo que es hoy

la LOAPA, una ley aprobada en el último día de junio de este año que obtuvo la

abstención de AP y el rechazo frontal de los nacionalistas andaluces, catalanes

y vascos, que mantienen que se trata de un atentado a sus estatutos y una

reforma encubierta del título VIII de la Constitución. Asimismo, se da el visto

bueno para la elaboración previa de una ley de armonización de normas de las

comunidades autónomas en materia de uso de los términos nación y nacionalidad,

garantía del uso del idioma castellano, condición de ciudadano y acatamiento del

orden constitucional por parte de sus autoridades. Dicho proyecto de ley,

conocido popularmente como la loadilla, no llegó a debatirse en el congreso.

En abril de 1981 se iniciaron las reuniones entre el Gobierno y el PSOE para

negociar la configuración definitiva del Estado de las autonomías. No existía

todavía una solución definitiva sobre el tema de Andalucía y estaban congelados

los estatutos de Valencia, Navarra, Aragón, Canarias y Castilla-León. El primer

fruto de esas reuniones es el encargo a una comisión de expertos, presidida por

el profesor García de Enterría, de un informa destinado a clarificar la

negociación de los estatutos pendientes de tramitación, de fijarlas vías de los

que faltaban – todos deseaban acceder a la autonomía por la vía del artículo 151

de la Constitución – y de estructurar por ley el reparto de competencias entre

el Estado y las comunidades autónomas.

El mapa autonómico

En mayo el documento fue aprobado por el UCD y PSOE. Ambos partidos celebraron

una ronda de negociaciones, a las que asistieron AP y PCE – los representantes

de CiU y PNV no fueron formalmente invitados a participar -, destinadas a

plasmar en acuerdos el contenido del informe. Comunistas y aliancistas, por

motivos muy diversos, se descolgarán de los pactos autonómicos que se firmaron

el 31 de julio de 1981. a partir de la existencia de dichos textos el Ministerio

de Administración Territorial tenía ya, por primera vez, una línea de actuación

político-administrativa perfectamente definida. En poco más de un año el

departamento ha desarrollado una intensa actividad administrativa y legislativa.

Rafael Arias Salgado, que se hizo cargo del ministerio el 1 de diciembre de

1981, será el ejecutor de los pacto autonómicos y el continuador de la política

autonómica de Martín Villa. En Castellana 3, tuvo que enfrentarse a catalanes y

vascos, que le exigían el cumplimiento de pactos no escritos que

aseguraban que su antecesor les había hecho (el canal de televisión autónoma,

por ejemplo, en el caso vasco). La actuación de Arias Salgado, que llegó al

ministerio con aureola de suarista, supuso una decepción para aquéllos. Tenía

escrita la política que debía hacer y la cumplió a rajatabla.

El primer resultado de los pactos autonómicos fue la convocatoria de un

referéndum de ratificación del estatuto andaluz, que coincidió el 20 de octubre

de 1981 con las elecciones al Parlamento gallego. La previsión de los pactos

autonómicos de que para febrero de 1983 deben estar ya aprobados los 19 es-

tatutos que integran el mapa autonómico español lleva camino de cumplirse.

En la actualidad están pendientes únicamente de aprobación por el Pleno del

Congreso y Senado los estatutos de Extremadura, Baleares y Castilla-León. Está

también aprobada la fórmula de incorporación, con plazos, de Segovia a aquella

comunidad autónoma. El estatuto de Madrid se encuentra en trámite de ponencia y,

al igual que los anteriores, se espera que quede aprobado al inicio de la

próxima legislatura.

El mapa debe completarse con las fórmulas estatutarias para Ceuta y Melilla, de

rango inferior a la autonomía provincial —de acuerdo con lo previsto en la

disposición transitoria quinta de la Constitución—, que se recogen ya en

proyectos en fase de elaboración. En materia legislativa, el Ministerio de

Administración Territorial ha elaborado también las LO-TRACA

y LOTRA VA, leyes competenciales para Canarias y Valencia que elevan sus techos

autonómicos casi al mismo nivel que los estatutos tramitados por el artículo 151

de la Constitución. Ambas fueron aprobadas antes del verano.

Donde el nivel de cumplimiento de los pactos resulta más discutible es en

materia de transferencias de funciones y servicios. Euskadi y Cataluña han

recibido ya, en opinión del Ministerio de Administración Territorial, el 80% y

90% de las competencias previstas en sus estatutos. Portavoces autorizados de

los gobiernos vasco y catalán rebajan esos porcentajes en 60% y 80%,

respectivamente, añadiendo además que son niveles que prácticamente se habían

alcanzado antes de que se firmaran los pactos autonómicos.

En el resto de las comunidades, incluida Galicia, los porcentajes no superan el

30%. El Ministerio de Administración Territorial, con fechas de 1 de enero y de

1 julio de 1982, firmó dos importantes paquetes de transferencias que afectan a

todos los departamentos ministeriales y comunidades autónomas. En un informe

elaborado en el primer aniversario de la firma de los pactos autonómicos, el

PSOE señala que el balance de ordenación de las transferencias de servicios, con

programa y calendario fijados, "no puede considerarse positivo, toda vez que la

Administración no coordina las transferencias con el rigor exigible; las demoras

y reticencias de la Administración central son notables".

Administración local: todavía sin ley básica.

La carencia de un proyecto definido de política municipal por parte del Gobierno

y el permanente pulso que desde las elecciones locales de 1979 han mantenido UCD

y PSOE, que controla desde entonces la mayor parte de los ayuntamientos más

importantes de España, ha impedido que la legislatura se haya cerrado con

avances sustanciales en materia de Administración local. Y todo ello, o en gran

parte, porque no ha sido posible que el Parlamento apruebe en esta legislatura

la ley de Bases del Régimen Local. La norma viene a materializar la reforma del

régimen local a través de los principios de autonomía de las entidades locales

para la gestión de sus intereses, el carácter representativo y democrático de

los órganos de gobierno de las corporaciones municipales y la suficiencia de las

haciendas locales, consagrados por la Constitución española.

La legislación vigente aún hoy en materia de Administración local viene a ser un

magma en el que convergen la ley de Bases del Régimen Local, de julio de 1945,

cuyo texto fue articulado y refundido en junio de, 1955, y la ley de Bases del

Estatuto del Régimen Local, de 19 de noviembre de 1975 —la última ley del

régimen de Franco—. Normas obsoletas que corresponden a un modelo de Estado

intervencionista y centralizado. El PSOE logró que el Tribunal Constitucional,

en su primera sentencia, declarara inconstitucionales cerca de una docena de los

artículos de aquellas normas.

Martín Villa se había comprometido a presentar la ley en las Cortes en diciembre

de 1980, pero no remitió el texto al Congreso hasta mayo de 1981. Sin embargo,

la mayor realización legislativa del Ministerio de Administración Territorial en

materia de Administración local, pese al compromiso explícito que hicieron UCD y

PSOE en sus pactos autonómicos para sacarla adelante, no ha llegado siquiera

a debatirse en trámite de enmiendas. Las reuniones celebradas por ambos partidos

a partir de noviembre de 1981 con el fin de alcanzar un pacto previo quedaron

estancadas y uno y otro se reprochan la falta de interés en ver aprobada la

norma.

Peor suerte ha corrido otra ley complementaria de la anterior, la ley reguladora

del Sistema Tributario Local, sobre financiación de las entidades locales, para

cuya elaboración, según se establece en los pactos autonómicos, se constituyó

una comisión mixta de expertos y representantes de UCD y PSOE que no llegó a

ponerse de acuerdo sobre los principios que debían informar la ley. La luna de

miel que vivieron centristas y socialistas en la época de los pactos había

concluido y unos y otros estaban ya enzarzados en una pugna política de alto

nivel (colza y OTAN, entre otros temas).

Un centenar de normas complementarias

Víctima de la misma crisis fue también la ley de Financiación del Transporte

Colectivo Urbano de Superficie, incluida en los pactos autonómicos, que quedó

congelada en el trámite de comisión en diciembre de 1981. UCD ha acusado al PSOE

de haber votado en contra de artículos en los que se habían incluido las

enmiendas presentadas por los socialistas en la ponencia. El PSOE indicó que

estaba a favor de la ley, pero que había votado en contra porque en los

Presupuestos Generales del Estado para 1982 no se había incluido la cantidad de

casi 15.000 millones de pesetas para cubrir el déficit de los transportes

públicos de superficie.

El vacío creado por la no aprobación de este cuerpo legislativos básico ha

tratado de subsanarse desde el Ministerio de Administración Territorial con una

intensa actividad del que son fruto un centenar de leyes menores, decretos-leyes

y órdenes político-administrativas y financieras que han venido a crear un

entramado legal, en cierto modo, de carácter provisional. Es en el terreno de la

Administración local donde el ministerio tiene su mejor activo en la

legislatura. Para ello ha debido luchar a brazo partido hasta casi el año 1981

para arrancar progresivamente del Ministerio del Interior las competencias de

Administración local que aquél detentaba legalmente hasta 1979.

El Ministerio de Administración Territorial considera uno de sus más importantes

logros legislativos el real decreto-ley de 16 de enero de 1981 (posteriormente

convertido en ley de octubre de 1981) en el que se establecen medidas de

supresión de controles del Estado sobre las entidades locales en materia de

personal, presupuestos y régimen financiero. Como complemento, el real decreto-

ley de 16 de octubre de 1981 por el que se refuerzan las competencias de los

ayuntamientos en materia urbanística. En un informe del ministerio se reseña

como una actuación importante en el capítulo financiero de la Administración

local la atribución de carácter local a tributos hasta entonces estatales

(contribución urbana, rústica y licencia fiscal del impuesto industrial), así

como el incremento de la participación total en impuestos estatales y la

apertura al crédito por entidades de ahorro distintas del Banco del Crédito

Local de España.

El real decreto de 1 de febrero de 1982, que recoge normas para equiparar las

cuantías de las diversas retribuciones básicas de los funcionarios de la

Administración local con las establecidas para los funcionarios de la

Administración civil del Estado, fue criticada por el PSOE, PCE, CC. OO. Y UGT.

Consideraron estas fuerzas que el decreto estaba destinado a gratificar a los

secretarios de Administración local, cuerpo que UCD habría considerado como una

clientela interesante.

Fuertes criticas de electoralismo ha recibido también el ambicioso sistema de

planes provinciales, para la realización conjunta de obras provinciales entre el

Estado y los ayuntamientos, a los que el ministerio ha destinado 173.139

millones de pesetas en el cuatrienio 1979-1982. Andalucía es la más beneficiada

por los planes en esta periodo (18.488 millones de pesetas), seguida por

Castilla y León (18.006 millones) y Galicia (16.906 millones). Las objeciones de

los socialistas a los planes no se refieren a la cuantía, sino a la forma en que

los han administrado los presidentes de diputación y gobernadores, prácticamente

todos de UCD.

 

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