Autor: Sanmartín, Luis. 
   Uso y abuso del Decreto-Ley     
 
 Sábado Gráfico.    27/07/1974.  Páginas: 2. Párrafos: 21. 

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mO Y ABUSO DEL DECRETO-LEY CUANDO

LAS C´JNCIONE8 LEGISLATIVAS DE LAS CORTES ESPAÑOLAS EbfnM MUY RECORTADAS.

A PARTIR DE LA PROMULGACIÓN DE LA LEY ORGÁNICA, LAS LEYES DE LA JEFATURA DEL ESTADO HAN DISMINUIDO SU FRECUENCIA.

UNA SENTENCIA DEL SUPREMO DECLARÓ LA NULIDAD DE DOS DECRETOS POR OMITIR EL DICTAMEN DEL CONSEJO DE ESTADO.

Montesquieu, siguiendo una antigua tradición, fijó de forma definitiva la famosa doctrina de la separación de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, sentó un lugar común de la teoría y la práctica política a la que las constituciones de todos los países civilizados han rendido tributo. En España, después de nuestra guerra, fue la Ley de Cortes dé 1042 el instrumento legal que sancionó este principio, si bien ciertamente muy paliado .por las especiales circunstancias que atravesaba el país, pero que sucesivos textos legales han ido reforzando, atribuyendo a las Cortes mayores competencias en materia legislativa.

Ni Montesquieu ni los que han utilizado su teoría contemplaban en realidad una absoluta separación de poderes, y, por supuesto, tampoco en España se convierten en departamentos estancos. La intervención de un poder en la esfera de otro parece algo comúnmente aceptado por una política realista, pero el ejercicio reiterado .de esa facultad de intervenir puede transformarse en algunos casos en una verdadera intromisión, sobre todo cuando no existe reciprocidad en la intervención.

INTERVENCIÓN DEL EJECUTIVO EN EL LEGISLATIVO

Las funciorie-s legislativas de las Cortes españolas están muy recortadas. En primer lugar, porque la suprema potestad de dictar normas jurídicas de carácter general radica en el Jefe del Estado, quien sanciona las Leyes y puede promulgarlas directamente sin la intervención del órgano legislativo.

Sin embargo, estas facultades no »>inonen una injerencia excesiva en la competencia de las Cortes, pues la sanción es normalmente automática, y las Leyes de la Jefatura del Estado, muy abundantes en los primeros tiempos de las Cortes, han ido reduciendo su frecuencia, sobre todo a partir de la promulgación de la Ley Orgánica del Estado.

COMPETENCIAS LEGISLATIVAS DEL GOBIERNO

De mayor entidad, por su insistente utilización, son las competencias legislativas del Gobierno, quien, además de elaborar los reglamentos para la ejecución de las Leyes y de ejercer la iniciativa de las mismas —aparte de fijar las Comisiones y el orden del día tanto de éstas como del Pleno—, dispone de un importante instrumento para participar más directamente en la potestad legislativa, cual es la facultad de regular mediante Decretos-Leyes las materias que según los artículos 10 y 12 de la Ley de Cortes son de la competencia del órgano legislativo.

Esta facultad, a tenor del artículo 13 de la Ley de Cortes y 10 de la de Régimen Jurídico, debería ser verdaderamente excepcional, pues sólo se debería ejercer «en caso de guerra o por razones de urgencia». Sin embargo, no ha sido así. Si bien durante algún tiempo su empleo masivo pudo estar en cierto modo justificado o al menos disculpado por la parvedad legislativa de las Cortes, ´después de la Ley Orgánica del Estado, que las potencia de modo importante, la proliferación de Decretos-Leyes puede hacer pensar a un observador imparcial que la situación de España es harto inestable, pues continuamente surgen «razones de urgencia» que impiden un estudio serio, profundo y ponderado por parte de los

procuradores de las materias que deben revestir forma de Ley.

LA PERSISTENCIA DEL DECRETO4LEY

Es curioso observar cómo en los años inmediatamente anteriores a 1967, fecha de la publicación de le Ley Orgánica del Estado, se produce una constante reducción de los Decretos-Leyes: en 1962 son 56; 30, en 1963; 23, en 1964; \6, en 1965, y 11, en 1966. Parece como si el Gobierno fuera tomando conciencia de la importancia de las Cortes como órgano legislativo y cediera paulatinamente en su afán legislador. Pero, extrañamente, en 1967, cuando a principios del año se acomete de modo decisivo el perfeccionamiento de nuestras instituciones, aparecen 18, Decretos-Leyes, lo que supone siete más que al año anterior. Esta cifra permanece en años sucesivos más o menos constante: 17, en 1968; 24, en 1969; 20, efc 1970; 19, en 1971; 13, en 1972, y 13, en 1973.

Esta persistencia del Decreto-Ley puede ser debida en gran parte al celo con que el Gobierno defiende las posiciones conquistadas. En efecto, cuando una materia ha sido regulada una vez por Decreto-Ley, ya se la ha sustraído definitivamente a la competencia de las Cortes (los ferrocarriles de vía estrecha, los alumbramientos de aguas subterráneas, el trans; porte por carretera, las autopistas de peaje, etc.). Y cada vez que se evidencia la necesidad de efectuar retoques en esa regulación, el Gobierno, en vez de remitir a las Cortes un proyecto de Ley, elabora un Decreto-Ley, pues considera que en ese campo los procuradores ya no tienen ningún derecho a intervenir.

Nada hay en nuestro ordenamiento legal que autorice tal proceder. Los textos legales que regulan este mecanismo sólo hablan de razones de urgencia, y nunca dicen que un Decreto-Ley deba ser reforzado por otro Decreto-Ley. Es decir, que si bien, por las especiales circunstancias que concurrían, pudo ser necesario el Decreto-Ley, los demás modificativos de ese primero, si no se producen las mismas circunstancias u otras similares, ya no están suficientemente justificados, y lo verdaderamente correcto era que la modificación se hubiera efectuado por Ley votada en Cortes.

CUANDO EL GOBIERNO ANDA LENTO

El Decreto-Ley es también profusamente empleado por el Go-^ bierno para enmendar sus propios yerros. Un ejemplo verdaderamente ilustrativo de esta utilización es el siguiente:

La Ley 2/1964, de 29 de abril, sobre reorganización de enseñanzas técnicas, emplazaba al Gobierno para determinar las denominaciones y facultades de los Arquitectos e Ingenieros superiores y de grado medio.

El plazo se cumplió sin que el Gobierno resolviera nada al respecto, y casi tres meses después, por medio del Decreto-Ley de 20 de mayo de 1965, se concedió a sí mismo un nuevo plazo, superior al original, dentro del que promulgó dos Decretos regulando estas materias.

Pero, como las prisas nunca son buenas, una sentencia del Tribunal Supremo de 30 de marzo de 1968 declaró la nulidad de pleno derecho de ambos Decretos por haber omitido el requisito esencial del previo dictamen del Consejo del Estado. Y tampoco anda aquí muy diligente el Gobierno, pues hasta el año siguiente —5 de febrero de 1969— no se publica un nuevo Decreto-Ley por el que se otorga otro plazo que debía. Sinalizar el día 1 de enero de 1970, pero que succr-ivos Decretos-Leyes van prorrogando, primero hasta el 30 de junio de 1970 y lue"o hasta el 31 de agosto de 1971, ./ objeto de que no existan agobios para cumplir 10 ordenado en abril de 1964.

RAZONES DE URGENCIA

En cuanto a la única justificación válida, las «razones de urgencia» no siempre, ni mucho menos, aparecen expuestas en el preámbulo del texto, pues del centenar largo de Decretos-Ley que se publicaron entre los años 1967 y 1973 apenas en la mitad de ellos se hace una referencia presa a esas razones, y no llegan . 25 los que ofrezcan argumentos de cierta solidez en cuana a su necesidad, puesto que la -recuente justificación: «próximo a expirar el plazo concedido por la Ley...» u otra similar no justifica nada, pues precisamente competía al Gobierno haber enviado a las Cortes el proyecto de Ley perttfíGnte-taitea de que se aproximase tanto el final del plazo señalado, y la demora muchas veces ha sido provocada por él mismo Gobierno, a fin de regular en exclusiva una determinada materia.

A veces es difícil comprender dónde encuentra la urgencia el Gobierno. El Decreto-Ley de 5 de febrero de 1970, partiendo de que la Ley de 11 de junio de 1964 ha producido una notable elevación de las bases tributarias en cuanto a la Contribución Territorial Urbana, considera preciso reducir el tipo del Arbitrio municipal sobre la riqueza urbana, y aduce como razones de urgencia «la iniciación del período impositivo, la proximidad de la apertura de cobranza y la sucesiva extensión del nuevo régimen a mayor número de fincas urbanas» ¡a seis años vista!

INSEGURIDAD JURÍDICA

Un catedrático de Derecho Fiscal se refería a los Decretos-Leyes corno «esa caótica y tropical flora-.´» v consideraba que su indis-- utilización producía ´Hdad jurídica, "´scal, ya imo el ´imetivo de lo expuesto es el de ordenación económica de 3 de noviembre de 1973, que en sus artículos 14 al 24 hace una amplia regulación de materias de política fiscal de singular trascendencia, como son el Impuesto sobre los Rendimientos de Trabajo Personal, el Impuesto General sobre la Renta de las Personas Físicas, el Impuesto sobre Actividades y Beneficios Comerciales e Industriales, etcétera, sin que fije plazo alguno de vigencia de estas disposiciones ni se haga referencia a una futura remisión a las Cortes del oportuno proyecto de Ley regulando estas materias.

Porque lo correcto sería que el Gobierno, cuando lo perentorio de la situación le obligue a publicar un Decreto-Ley, le marque una vigencia temporal (a veces lo hace), dado lo excepcional de la medida, y se comprometa a enviar a las Cortes dentro de ese plazo un proyecto de Ley (también alguna vez lo ha hecho) para que los procuradores puedan deliberar y pronunciarse con más calma sobre materias de su competencia, y eliminar así aquella inseguridad jurídica que provoca el Decreto-Ley, sobre todo cuando, como en el caso anteriormente reseñado, se producen algunos efectos retroactivos (en el tratamiento fiscal de las plusvalías, por ejemplo).

1974, ¿EL COMIENZO DE UNA ESPERANZA?

En este año de 1974, iniciada ya su segunda mitad, sólo se han publicado cuatro Decretos-Ley (uno de ellos, cómo no, sobre alumbramiento de aguas subterráneas y prórroga de un mandato legal). Si se sigue a este ritmo, el año pasará con sólo 8 Decretos-Leyes, lo que supone una reducción de cierta importancia, y puede ser el comienzo de una nueva y mejor etapa en las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, en la que la labor de las Cortes sea más respetada por el Gobierno.

Tal vez esto más que un indicio sea un deseo, y un deseo compartido por muchos de los españoles de 1974, a los que les agradaría contar con un legislativo que legisle sin importantes interferencias. El colmo de la felicidad sería que además fuera más representativo..., pero tal vez sea ya pedir demasiado.

LUIS SANMARTÍN

 

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