Autor: Fuentes Quintana, Enrique. 
 Diario 16: Historia de la Transición; 10 años que cambiaron España; Pactos de la Moncloa. 
 Todas las preguntas y todas las respuestas sobre los "pactos de la Moncloa"     
 
 Diario 16.    27/05/1984.  Página: 490-493. Páginas: 4. Párrafos: 37. 

Todas las preguntas y todas las respuestas sobre los «pactos de la Moncloa»

Con la solemnidad propia de los grandes acontecimientos el 27 de octubre de 1977 se firmaron en Madrid

los llamados «pactos de la Moncloa», que incluían un acuerdo económico y otro político. La negociación

fue llevada a cabo a iniciativa del vicepresidente del Gobierno, profesor Fuentes Quintana, y tuvo su

mejor acogida inicial en los comunistas, que vieron en el pacto una especie de pregobierno de

concentración y que acabaron arrastrando a los socialistas. Al final la iniciativa fue aprobada y ratificada

por todos los grupos parlamentarios y tan sólo Alianza Popular se descolgó del pacto político, pero fue el

económico el que alcanzaría mayor trascendencia contando con las firmas de Adolfo Suárez, Felipe

González, JoanReventós, Josep María Triginer, Manuel Fraga, Enrique Tierno, Juan Ajuriaguerra,

Miguel Roca, Leopoldo Calvo-Sotelo y Santiago Carrillo.

Enrique Fuentes Quintana (*)

El 25 de octubre de 1977 los partidos políticos con representación parlamentaria firmaban los «pactos de

la Moncloa». Tres preguntas distintas y directas suscitan, vistos desde hoy: ¿Por qué los pactos? ¿Cómo

se acordaron? ¿Qué efectos tuvieron?

Los porqués de los «pactos de la Moncloa»

Hay una respuesta plural para contestar a la primera de las preguntas anteriores. Una respuesta plural que

arranca de la premisa política mayor que da sentido y trascendencia a la vida política de los años de

la transición y por cuyo éxito o fracaso la historia juzgará a las generaciones que tuvimos la suerte de

vivirlos: posibilitar la construcción de una democracia pluralista estable.

España había vivido un día de ilusionada apoteosis democrática el 15 de junio de 1977, celebrando las

primeras elecciones libres tras cuarenta años de régimen autoritario. Día largamente esperado por la

sociedad española e interpretado y disfrutado ejemplarmente. Un día que debía ser premisa de una larga

convivencia democrática, lo que demandaba el cobijo de una Constitución que había que construir.

Lograr ese ambicioso propósito, que tantos fracasos registraba en nuestra historia contemporánea,

reclamaba de los partidos políticos y de los ciudadanos que disfrutábamos de esta oportunidad

democrática el reconocimiento de su valor singular y también —y sobre todo— una clara conciencia de

las comprometidas condiciones en que esa oportunidad nos llegaba.

Porque esa oportunidad democrática no venía sola. Llegaba con la indeseable compañía de una grave

crisis económica abierta en 1973 y no resuelta y agudizada en 1977. Coincidencia que repetía la que ya se

había dado en el pasado, cuando en 1931 la gran depresión acompañó a la oportunidad democrática de la

II República. Era esa suma de crisis económica más democracia, difícil de realizar como pocas

operaciones —y en la que se fracasó en 1931-36—, la que de nuevo tenia que afrontar la sociedad

española.

Si la historia se escribe —como había afirmado un español ilustre— para no estar condenados a repetir

sus errores, era evidente que había que atender a las lecciones que ofrecía aquella costosa experiencia. La

lección más importante que había que aprender de ese pasado la transmitían todos los análisis históricos y

consistía en reconocer que una economía en crisis constituye un problema político fundamental y

prioritario. Una crisis económica no es un problema técnico o secundario que pueda posponerse por la

política. La crisis económica reclama su comprensión y su prioritario tratamiento por los actores políticos

(partidos, Parlamento, Gobierno) porque de lo contrario terminará por hacer imposible la vida del

régimen que así se comporte, como por desgracia atestiguaban los hechos vividos por España de 1931 a

1936.

Colocar en la agenda el problema de una economía en crisis, convirtiéndolo en obligado punto de

referencia y acción, es el primer mandamiento para posibilitar el régimen democrático que trataba de

construirse a partir de las elecciones de junio de 1977. Juan Linz y Alfred Stephan han mostrado, al

estudiar los múltiples ejemplos disponibles de los fracasos de los intentos democratizadores en distintos

países, que el origen de esos fracasos se halla en olvidar que la fuerza que sostiene a los regímenes

democráticos es la mayoritaria creencia de la sociedad en su legitimidad. Una fuerza interdependiente con

otras dos: la eficacia del régimen (es decir, su capacidad para elegir los problemas de la sociedad,

formulando programas para resolverlos) y la efectividad (esto es, su capacidad para llevar a la práctica la

política formulada obteniendo resultados).

Una crisis económica plantea problemas en cuyo conocimiento y solución se juega —quizá más

perceptiblemente que en ningún otro campo— la legitimidad del régimen democrático. Porque ¿cómo

consolidar un régimen democrático que no coloca a la sociedad frente a sus responsabilidades y demanda

su esfuerzo y colaboración para resolver los problemas que afectan cotidianamente a la vida de todos los

ciudadanos y a la supervivencia de la sociedad que los padece? ¿Era posible llegar a una Constitución

democrática en un país que, como España, perdía tras sus elecciones 100 millones de dólares diarios de

sus exiguas reservas exteriores que apenas cubrían tres meses de importaciones? ¿Cómo construir una

convivencia democrática estable sobre la inestabilidad de una inflación tercermundista que superaba en

julio de 1977 el 35 por 100 y que nos alejaba definitivamente de Europa? ¿Cómo afianzar la vida

económica de una sociedad que había ignorado la pavorosa crisis energética que había cambiado hábitos

y comportamientos en todos los países occidentales menos el nuestro? ¿Cómo construir la convivencia

estable sobre una estructura productiva heredada del pasado e irreparablemente dañada en muchos de sus

sectores industriales por la crisis? ¿Cómo edificar —en fin— una sociedad democrática avanzada con un

sistema económico que poco tenía que ver con la economía social de mercado que regía en todos los

países occidentales?

Adquirir plena conciencia de la gravedad y trascendencia política de todas esas preguntas era una

condición prioritaria para construir la democracia que deseábamos la mayoría de los ciudadanos y llegar a

la Constitución. Y ése fue el primero y principal propósito de los "pactos de la Moncloa".Resolver un

problema económico con esa trascendencia política necesitaba disponer de un diagnóstico compartido por

todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria. Presentar ese diagnóstico era el propósito de

documento que se elaboró en el Ministerio de Economía y que, aprobado por el Gobierno, se distribuyó a

los partidos políticos a finales de septiembre de 1977 para su discusión en el palacio de la Moncloa a

partir del 8 de octubre.

La economía española —se afirmaba en aquel documento— padece una crisis diferencial más aguda y

grave de la que afecta a otras sociedades. Una diferencia basada en tres hechos: su mayor sensibilidad a

las causas que originan la crisis económica, el peor comportamiento de los agentes económicos y la

pasividad de la política económica frente a los problemas planteados. La mayor sensibilidad a la crisis la

atestiguaban nuestra fragilidad energética (España producía el 31 por 100 de la energía consumida, frente

al 64 por 100 de la OCDE, e importaba el 66 por 100 de la energía consumida, frente al 34 por 100 de la

OCDE), nuestra acusada debilidad exterior (las exportaciones españolas no cubrían más que el 53 por 100

de las importaciones y tras la primera crisis energética esa cobertura se reducía al 45 por 100), nuestra

afectada producción industrial (las industrias obligadas a su reconversión por la crisis significaban más

del doble de la producción industrial respecto a la de los países de la OCE). A esa sensibilidad mayor se

añadía un comportamiento económico interno peor del que eran principales testimonios la aceleración de

los costes reales del trabajo (salarios más seguridad social) que superaba netamente al de todos los países

de la OCDE y el aumento del consumo (privado y público) que no había reconocido el empobrecimiento

del país impuesto por la crisis. A esos dos hechos se sumaba la pasividad de la política económica que,

salvo el breve paréntesis del año 1975, renunció a practicar los ajustes reclamados por la crisis económica

a todos los países.»

Tres eran los signos externos que proclamaban esa grave crisis diferencial española: una persistente y

aguda tasa de inflación (que duplicaba a la media de los países de la OCDE), un intenso desequilibrio en

la balanza de pagos por cuenta comente (superior a los cuatro mil millones de dólares y que había ya

acumulado una deuda externa superior a los trece mil millones de dólares) y un corto desarrollo de la

producción que ocasionaba una elevada tasa de paro.

El remedio de estos males de la crisis diferencial española pedía la aplicación de una política de

saneamiento (que restableciera los equilibrios de la economía) y de una política de reformas (que

corrigiera los defectos de la estructura productiva, repartiera equitativamente los costes del ajuste y

modernizase el sistema económico instaurando una economía social de mercado).

Esa política necesaria de saneamiento y de reforma debía cumplir con dos principios para su implantación

efectiva: 1.°) Exigir de cada grupo social la asunción de sus responsabilidades frente a la crisis. No había

remedio a la crisis diferencial española si todos los ciudadanos no comenzaban por cumplir sus deberes al

mismo tiempo que exigían sus derechos, porque el Gobierno no disponía de fórmulas mágicas para

conciliar lo irreconciliable. Reclamar esas responsabilidades pedía el poder de pactar los sacrificios para

distribuirlos con equidad. 2.°) Ninguna ideología contaba con respuestas y fuerza suficientes para

imponerlas al resto de la sociedad y superar la crisis . Las respuestas a la crisis pedían sacrificios

compensados de todos los grupos sociales, respuestas que debían darse con el sentido de responsabilidad

que la situación política del país necesitaba. Dicho en otros términos, el tratamiento de la crisis

económica reclamaba una política de Estado y no de partido para posibilitar el sistema democrático. Ese

sentido de finalidad común tenia que servirse con una política de consenso que por la vía del acuerdo, la

transigencia y el pacto, ofreciese las respuestas eficientes reclamadas por la gravedad de la situación

económica del país. De esta manera se reconocía que el principal problema político español era el

económico y, al mismo tiempo, que la principal solución a los problemas económicos estaba en el

consenso y en el pacto político. El régimen democrático ganaría así su legitimación ofreciendo soluciones

eficaces y eficientes a los agobiantes problemas planteados por la economía.

Tales fueron los importantes porqués de los «pactos de la Moncloa».

2 ¿Cómo se acordaron?

Vistos los encontrados programas electorales con los que los distintos partidos acudieron a las elecciones

de junio de 1977, parecía poco probable crear el consenso necesario para un acuerdo político. Fue

probablemente la débil esperanza en ese consenso la que aplazó la convocatoria de los partidos políticos

para suscitarlo. Desde el mes de julio propuse al presidente Suárez su realización, pero hasta entrado

septiembre no logré su convencimiento. El Gobierno estaba divido sobre su conveniencia. ¿Por qué no

presentar el programa de las Cortes y lograr en ellas su aprobación? ¿No era la misión del Gobierno

gobernar y no reclamar el pacto para dar al país la política económica que precisaba? En todo caso, ¿por

qué no ir a un pacto social empresarios-sindicatos y no a un pacto político entre partidos? Eran éstas

preguntas importantes a las que había que dar respuestas satisfactorias que trató de ofrecer el documento,

finalmente enviado a los partidos para su discusión y aprobación. A favor de la política de consenso había

cuatro motivos importantes:

El primero, la gravedad de la crisis, inabordable para cualquier partido político, aun contando con

suficiente mayoría parlamentaria que UCD no tenía. Los hechos posteriores han mostrado hasta qué punto

el pacto y el consenso son un activo democrático insustituible que no puede suplir ninguna mayoría

parlamentaria.

En segundo lugar, estaba la profundidad de las reformas requeridas y el carácter compensador de estas

reformas que, por afectar a intereses muy vivos y contrarios de los distintos partidos políticos, reclamaban

un espíritu de transacción sin el cual poco puede hacerse frente a la crisis actual.

En tercer lugar, un país sin Constitución, como la España de 1977, tenía que lograr un consenso que

permitiera aplazar la urgencia de los problemas económicos para disponer así de tiempo y redactar los

preceptos constitucionales.

En cuarto lugar, los acuerdos de la Moncloa eran bastante más que un pacto social empresarios-

sindicatos: incorporaban reformas políticas que desbordaban a ese núcleo de actores. El pacto social era,

en todo caso, una parte del pacto político de la Moncloa, imposible de conseguir en un momento

constituyente de los sindicatos y de la cúpula patronal como el que entonces se vivía. Todo el mes de

agosto de 1977, el salón Carlos III del viejo caserón del Ministerio de Hacienda fue testigo de muchas y

largas reuniones que testimoniaban la imposibilidad en que se encontraban los sindicatos, ante las

inmediatas elecciones, para pactar lo que tenían que ser moderaciones salariales obligadas por la situación

critica del país.

Todos esos motivos llevaron a los «pactos de la Moncloa». El documento que les sirvió de base fue

debatido detalladamente con el presidente del Gobierno en una sesión ininterrumpida de muchas horas. Y

tras ellas se convocó a los ministros que lo discutieron. Finalmente, los días 8 y 9 de octubre se analizó y

discutió su contenido en la Moncloa. Aquellas sesiones probaron que no existía diagnóstico ni remedios

alternativos a los que el Programa de Saneamiento y Reforma proponía. Las intervenciones que en

aquellos días realizaron los distintos representantes de los partidos políticos tuvieron como característica

más destacada un sentido de responsabilidad ejemplar que hizo posible, en poco tiempo, la redacción de

un borrador del acuerdo cuyo contenido se perfiló después en distintos grupos de trabajo para llegar a la

firma de los pactos el 25 de octubre de 1977.

El Congreso de los Diputados aprobaba, el 27 de octubre —con un. solo voto en contra—, una resolución

que juzgaba positivo el acuerdo, asumía la responsabilidad que le incumbía en el desarrollo de las

medidas del pacto, e instaba al Gobierno a su cumplimiento, pidiéndose apoyo a las fuerzas sociales. Él

Senado, con tres votos en contra y dos abstenciones, aprobaba el 11 de noviembre de 1977 la misma

resolución. De esta manera, la política económica dispuso, por primera vez en nuestra historia, de una

base acordada para la aplicación de un programa.

3 ¿Qué efectos tuvieron?

Es difícil negar la evidencia de lo que las cifras dicen y éstas afirman que a partir del año 1977 las

medidas de saneamiento consiguieron mejoras espectaculares en los equilibrios de la economía.

La tendencia hacia la inflación tercer-mundista se rompe y al comenzar el 155 1978 se conseguían tasas

que reducían a menos de la mitad la inflación vigente en los meses centrales de 1977 —julio, agosto y

septiembre—. Esa ganancia en el equilibrio interno fue definitiva para evitar el caos económico, social y

político que hubiera acompañado a una inflación galopante. Y lo que fue también para ganar sentido de

responsabilidad en los actores sociales y acabar con la política de salarios heredada del régimen anterior

que partía para sus negociaciones de la inflación histórica a la que se añadían tres o cinco puntos, lo que

perpetuaba el crecimiento de los precios en el tiempo. En adelante, negociar una inflación menor exigía

no considerar la inflación del pasado, sino la inflación a la que se quería llegar, y moderar los costes de

trabajo en función de ese objetivo: ¿Cómo lograr precios menores si reclamamos salarios mayores que

constituyen el 65 por 100 de los costes de producción?

Las ganancias fueron también sustanciales en el equilibrio exterior: el déficit previsto en la balanza de

pagos para 1977 se redujo a la mitad, pasando de los temidos 5.000 millones de dólares a 2.164. En 1978

y 79 la balanza de pagos arrojaría importantes superávit que permitieron reconstruir nuestras reservas,

pasando de los 4.000 millones de dólares de mediados de 1977 a más de diez mil millones de dólares a

finales de 1978.

La ganancia de esos equilibrios permitió llegar sin dificultades económicas insuperables (previstas,

temidas y aun anunciadas en julio de 1977) hasta la Constitución democrática en diciembre de 1978.

Hecho que constituye el principal activo de los «pactos de la Moncloa».

Fueron también activos importantes de aquella política la iniciación de reformas que el país había

demorado largos años: una reforma fiscal progresiva (aceptada por los partidos de izquierda pero también

por los de derecha), una reforma modernizadora del sistema financiero, un mejor cuadro de relaciones

laborales.

Los pasivos de la aplicación de los pactos estuvieron en los activos que se habían logrado y en sus efectos

políticos. El Gobierno y el partido que le apoyaba tendió a capitalizar en su beneficio las ganancias de la

estabilización y a olvidar y posponer —presionado por las fuerzas de la derecha— el cumplimiento de sus

obligaciones en el campo de las reformas. La oposición temió estar facilitando con el consenso la

continuidad del partido en el poder, acentuando la importancia de los incumplimientos, todo lo cual

redujo su apoyo a la política pactada, que finalizaría el año 78.

Aun contando con esas limitaciones, los «pactos de la Moncloa» habían conseguido un objetivo político

importante, como fue el de facilitar la Constitución, y habían enseñado también una lección trascendente

que no convendría olvidar: la eficacia de un pacto político basado en A consenso, para combatir la crisis,

una lección que quizás deberíamos repasar en los tiempos difíciles y comprometidos que vive hoy nuestra

economía.

(*) Vicepresidente para Asuntos Económicos en el segundo Gobierno de Adolfo Suárez. Promotor de los

pactos de la Moncloa.

El contenido económico de los pactos.

¿Cuál fue el contenido económico de los pactos de la Moncloa?

Definir una política económica que ajustase la economía española a la crisis. Esta política de ajuste a la

crisis estaba basada en unas medidas de saneamiento, tendentes a reducir la inflación y mejorar el

equilibrio exterior, y unas medidas de reforma, tendentes a repartir con equidad Los costes de la crisis, a

iniciar la reestructuración productiva de los sectores diseñados por la crisis y a instaurar un sistema de

economía de mercado semejante al vigente en los países occidentales.

La política de saneamiento estaba integrada por las siguientes medidas de política económica:

1. Aplicación de una política monetaria basada en el control de las disponibilidades líquidas de signo

estabilizador (reducción gradual de la tasa de crecimiento de las disponibilidades líquidas).

2. Aplicación de una política presupuestaria que, integrando gastos e ingresos en un solo documento,

redujera el crecimiento de los gastos públicos de consumo y orientara los crecimientos

del gasto hacia las inversiones en capital beligerantes para favorecer la salida de la crisis, limitándose la

cuantía del déficit público total.

3. Fijación de un tipo de cambio realista para la peseta, y flotación de la misma para orientar el

comercio exterior y no impedir el desarrollo de la exportación.

4. Establecimiento de una política de rentas con arreglo a los siguientes principios:

a) El crecimiento de los salarios se concedía en función de la inflación prevista y no de la inflación

histórica, y se aseguraba la capacidad de compra de la masa salarial respecto del alza prevista de los

precios; b) se reducían las cuotas de la Seguridad Social.

Las medidas de reforma del programa proponían:

1. Reformar el presupuesto y el gasto público para lograr la universalidad del presupuesto, el mejor

control del gasto —en especial el entonces casi inexistente de la Seguridad Social— y un menor

crecimiento en los gastos corrientes.

2. Reforma fiscal que pusiera a la hora de Europa nuestro anticuado cuadro tributario. Esa referencia

europea concedía a tres impuestos básicos un obligado protagonismo: Impuesto General sobre la Renta de

la Personas Físicas, Renta de Sociedades y Valor Añadido. La mejora y modificación de la

Administración Tributaria debería posibilitar la vigencia efectiva de ese nuevo sistema fiscal.

3. La reforma del sistema financiero pretendía tres objetivos fundamentales: practicar un control

monetario activo y continuo, liberalizar el sistema financiero de las muchas trabas existentes y supervisar

la liquidez y solvencia de las instituciones financieras.

4. Definir un nuevo marco de relaciones laborales mediante la elaboración de un Estatuto de los

Trabajadores, flexibilizando al máximo las condiciones de empleo (el programa proponía admitir el

despido libre para los nuevos contratos de trabajo concluidos tras el programa, lo que no se aceptó en las

negociaciones), y primar con reducción del 50 por 100 las cuotas de la Seguridad Social por un año a los

nuevos puestos de trabajo creados.

5. Reformar el marco de actuación de la empresa pública, estableciendo un sistema de control eficiente y

presupuestación adecuada de sus operaciones.

La limitación temporal del programa no impidió contemplar k iniciación de algunas reestructuraciones

productivas que ya entonces se configuraban como necesarias. A este respecto el acuerdo incluía:

1. La necesidad de elaborar un programa energético con el propósito de racionalizar y

nacionalizar el consumo de energía.

2. Se planteaba también la conveniencia de provocar la reconversión de los sectores críticos en la

industria y ayudar, estimulando, a los sectores con futuro.

3. En la producción agraria se proyectaba un conjunto de medidas tendentes a otorgar un mayor papel al

mercado y a la exportación para orientar la producción interna y se pretendía mejorar la utilización de la

tierra mediante diversas reformas (ley de Arrendamientos Rústicos, ley de Cooperativas Agrarias y

Ganaderas y Sociedad de Transformación Agraria).

Las medidas de saneamiento y reforma componían un conjunto de decisiones que tendían a reforzarse,

entre sí y reclamaban una suma de esfuerzos compensados de los distintos sectores sociales.

 

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