Centralización o descentralización. 
 Debate autonómico     
 
 El Imparcial.    15/03/1978.  Página: 8-9. Páginas: 2. Párrafos: 26. 

EL escenario político actual se halla dominado en buena medida por estudios y negociaciones de carácter autonómico, de forma que la consolidación de la democracia correrá pareja con una mayor descentralización de poder que hasta el presente en los distintos ámbitos de

convivencia. Si bien en el plano ideológico la descentralización política y administrativa son primordiales para la consolidación de las autonomías, en la práctica, la autonomía económico-financiera se muestra decisiva y es la que puede dar o restar contenido a la anterior.

Centralización o descentralización

DEBATE

AUTONOMICO

Antes dé entrar directamente en el tema de la problemática financiera de las haciendas locales, importa destacar las limitaciones impuestas por las estadísticas disponibles, tanto por carencia de datos como por la sistematización de los mismos. Sólo a partir de los años 60, por ejemplo, existen datos de liquidaciones de los presupuestos; aún desconocemos en la actualidad los presupuestos extraordinarios de las Corporaciones Locales de Álava y Navarra, etcétera. A lo anterior hemos de añadir la heterogeneidad de los datos, ya que las diferentes Corporaciones Locales pueden incluir distintos conceptos en un mismo epígrafe, se afirma en un reciente estudio del Grupo Rumasa.

Resulta ya tópico afirmar que las haciendas locales (Corporaciones Locales, Diputaciones y Ayuntamientos) vienen sufriendo tradicionalmeme de fuerte penuria financiera, produciéndose un progresivo distanciamiento entre los recursos que perciben y las necesidades o funciones que se les exige cumplir. Ello nos lleva a realizar, en primer término, un breve análisis sobre la importancia relativa y evolución de los principales capítulos de ingresos y gastos.

UN EJEMPLO

Cabe destacar, por ejemplo, que el capítulo «Subvenciones, auxilios y participación en ingresos» del Estado, fundamentalmente-en 1975 representó un tercio (31,6 por 100) del total de tos ingresos municipales, y la mitad (49,2 por 100) en el caso de las Diputaciones. Refuerza esta línea de dependencia de la Hacienda central el hecho de que una buena parte de los ingresos impositivos (la mitad en Ayuntamientos y todos en las Diputaciones) no es obtenida por impuestos autónomos, sino por recargos y participaciones en impuestos estatales. Toda la imposición local autónoma corresponde a los Ayuntamientos, recayendo principalmente sobre bienes inmuebles, circulación de vehículos gastos suntuarios y publicidad. Cabe destacar finalmente la importancia de las tasas, ingreso característico de las haciendas locales que se hallan situadas en el segundo lugar entre los capítulos de derechos reconocidos, de tos que supone una cuarta parte.

EL PERSONAL

¿En qué se gastan el dinero las Corporaciones Locales? Por la propia naturaleza de las actividades que desarrollan —servicios intensivos en trabajo— los gastos del personal no sólo constituyen el capítulo más importante, sino que su participación relativa ha sido creciente en los últimos años. Así, los sueldos y salarios que suponían el 59,6 por 100 de los gastos corrientes en 1971, pasaron a representar el 71,1 por 100 en 1975. Las altas tasas de inflación que estamos viviendo, no compensadas con incrementos en la productividad, que en el ámbito de servicios en que se mueven las Corporaciones Locales es siempre difícil y en todo caso lenta, constituye un factor decisivo para explicar la penuria financiera de los municipios.

Los gastos; de inversión, por otra parte, también suponen un capítulo importante -25 por 100, aproximadamente- en la actividad; dé las cuentas locales. Tal actividad inversora es bastante inferior en las Diputaciones, quienes, en cambio, dedican más de un tercio de sus recursos a subvencionar actividades municipales.

La anterior exposición descriptiva de las principales partidas de ingresos y gastos puede servir de base a toda una serie de planteamientos de los que aquí interesa destacar tres:

— ¿La hacienda local española ingresa y gasta mucho o poco?

— ¿Qué grado de autonomía financiera es deseable?

— ¿Cómo se han de relacionar los distintos niveles de Hacienda, sobre todo partir de la consolidación constitucional y política de los «territorios autónomos»?

No creemos que exista una única respuesta válida a los anteñores interrogantes que, además, son perfectamente aplicables a otros países donde a lo largo del tiempo se han producido cambios importantes en las soluciones adoptadas de forma que pudiera hablarse de permanentes equilibrios inestables.

Existen argumentos válidos, fundamentalmente de tipo macroeconómicos, pero también sociales y políticos, a favor de una Hacienda central fuerte, al mismo tiempo que pueden resultar igualmente válidos los razonamientos que sustentan mayor dimensión de las haciendas locales.

EN LA RENTA NACIONAL

Una forma de observar la dimensión de las haciendas locales consiste en analizar sus gastos como porcentaje de la Renta Nacional. Así, tal porcentaje (presupuestos ordinarios) siguió una tendencia ligeramente descendente desde 1940 (4,44 por 100) hasta 1951 (2,16 por 100), para mantenerse más o menos estable hasta 1968 (en torno al 2,3 por 100). Desde 1969 hasta 1975 —último dato disponible se hallaba ligeramente por encima del 3 por 100. Si tenemos en cuenta la alta elasticidad renta del gasto local podemos explicarnos las permanentes tensiones financieras motivadas por unos ingresos que no tienen esa misma elasticidad. Este corsé limitador del gasto local se puede observar a través del porcentaje que ha ido representando respecto a los gastos del Estado. Así, mientras que al finalizar el bienio estabilizador (1957-1959) tal porcentaje ascendía al 30 por ¡00,

SISTEMA IMPOSITIVO LOCAL ()

(Ley de Bases de 19-XI-1975 y Decreto-Ley de 2-VI-1977)

diez años más tarde no llegaba al 19 por 100. En los últimos años se ha producido una ligera recuperación, pero no va más allá de 3 puntos (22 por 100).

En la búsqueda de un equilibrio entre centralización y descentralización siempre se ha de partir del análisis sobre la distribución deseada de funciones entre los distintos niveles de Hacienda. Desde esta perspectiva funcional el cuadro adjunto viene a sintetizar la opinión de expertos sobre la conveniencia de una fuerte centralización para la mejor consecución de los ya clásicos objetivos macroeconómicos (estabilidad, distribución, crecimiento y asignación).

DESCENTRALIZAC10N

Sin embargo, no son desechables, por otro lado, los argumentos a favor de la creciente descentralización, entre los que cabe destacar los referentes a una mayor eficacia y control en el gasto público y los que se basan en un mayor acercamiento entre impuestos y gastos.

Haciendo una breve referencia internacional, según se afirma durante la primera mitad del siglo XX la tendencia general en la mayoría de los países parece haber ido hacia una creciente centralización, tanto en los gastos como en los ingresos públicos. Sin embargo, entre 1950 y 1965 la centralización ha disminuido, lo que Se ha justificado en parte como consecuencia del incremento en los costes relativos por unidad de outpút.

Dicho de otra forma, los servicios previstos por los entes públicos locales son intensivos en trabajo y con escasos avances en la productividad, lo que implica que los costes de tales servicios tenderán a crecer más de prisa que los de otros sectores y más que los del Gobierno central, ya que un capítulo importante de éste —las transferencias— tienen presiones de costes menores.

Un hecho relevante, constatado en varios países y que algunos lo consideran —probablemente de forma errónea— como signo de mayor centralización, es la creciente importancia de transferencias intergubernamentales. Estamos ante el dilema transferencias o ingresos autónomos, que nos lleva directamente al análisis del punto siguiente.

EQUILIBRIO

Ha sido amplia la polémica, ingresos autónomos frente a .financiación compartida, dé forma que algunos se preguntan si no será más conveniente una Hacienda central con preferencias en la recaudación de los ingresos y distribuirlos posteriormente entre las haciendas locales, según unos mecanismos preestablecidos en base a ciertos criterios, sin excluir los de tipo redistributivo (en Estados Unidos se estableció el «revenue shanng» a partir de 1972).

Esta política de centralización de impuestos, con descentralización mediante transferencias, tiene varias ventajas, entre las que cabe citar la de la unidad de política fiscal y las mayores posibilidades en gestión de los tributos, economías de escala en la recaudación, etcétera. Estas razones pueden justificar la financiación compartida mediante una política de transferencias, pero no eliminaría la posibilidad de impuestos u otros ingresos autónomos. Este equilibrio es el que hay que buscar en la delimitación financiera de los distintos niveles de Hacienda en España. Nos encontramos actualmente en un proceso de decantación e institucionalización de unos «territorios autónomos» que significarán, como unidad política, económica y administrativa, mucho más que las regiones tal y como se entendían hasta ahora.

Tales territorios probablemente supondrán en el plano fiscal la inserción de un nuevo nivel de Hacienda cuya regulación, comportamiento y relaciones con los demás niveles es todavía una incógnita.

Los aspectos financieros ,de los territorios autónomos ocupan los artículos 145-149 del anteproyecto de la Constitución, actualmente en las Cortes. Si bien son susceptibles de modificación en virtud de las enmiendas que prosperen, merecen un breve comentario.

TERRITORIOS

Se reconoce, de entrada, la autonomía financiera de los territorios autónomos, pero su verdadera dimensión queda delimitada al explicitarse las distintas fuentes de recursos, los principios de coordinación con la Hacienda estatal y la solidaridad nacional, a los que debe subordinarse aquella autonomía. El principio de coordinación adquiere la forma de soberanía fiscal compartida en lo que respecta al punto «a» del artículo 146 (impuestos cedidos por el Estado, recargos y participaciones en los ingresos estatales de cada territorio) y, sin duda, es susceptible de muchas graduaciones, teniendo que esperar .a la normativa posterior para conocer su alcance. Tal principio de coordinación se convierte, sin embargo, en subordinación de diverso grado a la Hacienda central en la medida en que se trate de transferencias en sentido estricto, es decir, asignaciones con cargo a los presupuestos generales del Estado (2a parte del apartado «c» del artículo 146).

Finalmente, la enumeración de las distintas fuentes de recursos de los territorios autónomos, que se hace en el artículo 146, es similar en buena medida al existente en la actualidad para las corporaciones locales. Conviene, resaltar, sin embargo, como una novedad importante, el principio de solidaridad que se operativiza mediante un fondo de compensación interterritorial (apartado «c» y primera parte del artículo 146), que servirá para llevar a cabo, los gastos de inversión, correctores de desequilibrios económicos, entre los distintos territorios

 

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