Manuel García Pelayo, a El País. 
 En un Estado social la Constitución es sólo una parte del sistema político     
 
 El País.    01/02/1978.  Página: 16-17. Páginas: 2. Párrafos: 29. 

10

POLITICA

EL PAÍS, miércoles 1 de febrero de 1978

Manuel García Pelayo EL PAÍS

"En un Estado social la Constitución es sólo una parte del sistema político"

Manuel García Pelayo (nacido en Corrales, provincia de Zamora) es una de las

personalidades más notables del «segundo exilio»: el que protagonizaron, a

finales de la década de los cuarenta y comienzos de los cincuenta, intelectuales

y científicos españoles a los que se negaba la oportunidad de acceder a las

cátedras, y cuyo trabajo resultaba obstaculizado por el clima de censura e

intolerancia de aquellos años. Manuel García Pelayo, que había sido encargado de

la Cátedra de Filosofía del Derecho, en la Universidad Central de Madrid antes

de la guerra civil, se vio excluido de la vida universitaria española por sus

antecedentes como combatiente republicano; sin embargo, durante años su Derecho

constitucional comparado (publicado en 1948) fue un libro de lectura obligada en

la asignatura cuyo ejercicio docente le estaba vedado. Tras su marcha de España

a comienzos de los años cincuenta, y después de unos años de estancia en

Argentina y Puerto Rico, fue nombrado, en 1958, director del Instituto de

Estudios Políticos de Caracas. Aunque nunca ha abandonado el análisis de las

instituciones juridico-políticas y de las normas constitucionales, su labor

investigadora, movida por una amplia curiosidad intelectual, descansa sobre una

vasta cultura histórica y filosófica y se ocupa de una gran variedad de temas.

Obras como El reino de Dios, arquetipo político. Mitos y símbolos políticos. Del

mito y de la razón en el pensamiento político y Formas políticas del antiguo

Oriente estudian los factores irracionales en el pensamiento político, las

estructuras de dominio en las épocas aáferiores al capitalismo y las relaciones

entre las ideas políticas, el derecho, la religión y la filosofía. Dos libros

recientes -¿Burocracia y tecnocracia y Las transformaciones del Estado

contemporáneo- constituyen importantes contribuciones al estudio de los cambios

operados en los sistemas políticos de las sociedades industriales avanzadas.

"Es conveniente no recaer en el mito del verbo"

EL PAÍS: ¿Qué importancia puede tener la Constitución para la estabilidad de un

régimen político?

GARCÍA PELAYO: Sin duda mucha, pero quizá no tanta como algunos puedan creer. En

otro tiempo en el que el Estado era concebido desde puras categorías jurídicas y

cuando la realización de los valores políticos que lo orientaban consistía más

en la inhibición que en la acción estatales, era comprensible que se creyera que

la Constitución era la clave para la estabilidad y el buen orden del sistema

político y de los valores que lo informaban. Pero lo que era relativamente

cierto en el Estado liberal -al menos en su sentido típico ideal- no lo es tanto

en nuestra época del Estado social o del Estado de bienestar que ha de

realizarse por la acción estatal continua en forma de prestaciones de distinto

orden, de dirección general y de apoyo logística a la economía nacional, de la

más justa distribución de la renta, etcétera, problemas que, simplificando las

cosas, podemos decir que pertenecen más a la esfera de la Administración que a

la de la Constitución. Por otra parte, en las complejas condiciones del sistema

político de nuestro tiempo, tanta o más importancia que tas instituciones

constitucionales propiamente dichas tienen lo que algunos llaman el segundo

circulo, es decir, el juego y las combinaciones exiraparlamentarias de los

partidos y de las organizaciones de intereses, no dotados jurídicamente de poder

de decisión, como los órganos constitucionales, pero sí de un derecho efectivo

de veto o de iniciativa con respecto a las líneas políticas, de modo que en el

caso límite -he dicho en el caso límite- el Gobierno y el Parlamento serían

órganos de legitimación de sus acuerdos. En España tenemos un ejemplo de ello

con el pacto de la Moncloa.

EL PAÍS; Entonces, ¿usted cree que, como ha dicho un profesor francés, la

Constitución es una survivance de otros tiempos con escasa significación en el

nuestro?

G. P.: No, yo no estoy de acuerdo con este criterio de Burdeau. Creo, por el

contrario, que sin la Constitución el orden jurídico carece de principios firmes

y ciertos, la organización del Estado de sustentación sólida, la acción política

de disciplina y la gestión administrativa de verdadero control. Y así podríamos

seguir, pero para resumir diré solamente que en nuestro azaroso tiempo la

Constitución tiene, entre otras virtudes, la de disminuir el área de

incertidumbre de la vida política y social. Pero sí opino que, en primer lugar,

es conveniente no recaer en el mito del verbo y suponer que con una Constitución

técnicamente perfecta desde el punto de vista de la racionalidad jurídica, el

régimen político queda perfectamente consolidado: cualquiera que tenga una idea

de la historia constitucional sabe que ello no es así; en segundo lugar, que la

Constitución es parte integrante de un sistema más complejo y que, por tanto,

sus posibilidades y modalidades de vigencia dependen de su interacción con otros

componentes del sistema -como, por ejemplo, del número y de las relaciones entre

los partidos: la facultad del Rey para nombrar o proponer al presidente del

Gobierno se moverá dentro de limites más amplios y dificultosos si el número de

partidos es grande, que dentro de una estructura bipartidista, o las posibles

tendencias disgregadoras de regionalismo -en el caso de que se produjeran-

podrían ser neutralizadas en función de la estructura del sistema de partidos

nacionales y regionales; en tercer lugar, si bien desde el punto de vista

formal, el período constituyente queda cancelado con la promulgación de la

Constitución, desde el punto de vista político e incluso desde el jurídico,

todavía queda mucho camino por recorrer: las leyes orgánicas, convenciones

constitucionales, reglas de juego, etcétera.

EL PAÍS: Pero, partiendo de estos supuestos, ¿euál sería el valor fundamental de

una Constitución? Se ha criticado al anteproyecto por su falta de originalidad.

G. P.: El anteproyecto contiene, en efecto, varios preceptos traducidos en

versión más o menos libre de otras constituciones e incluso recepciona

procedimientos no muy acreditados en su país de origen como el llamado «voto de

desconfianza constructivo». Contiene, en cambio, otros a los que podemos llamar

originales, sin que yo me atreva a decir que lo que tiene de bueno no es

original y lo que tiene de original no es bueno. En cualquier caso, me parece

claro que la redacción de un texto constitucional no sólo debe inspirarse en las

experiencias propias, sino también en las de otros países: el problema consiste

en la capacidad de selección y articulación de lo seleccionado. La originalidad,

que está muy bien para las obras literarias, científicas y artísticas, tiene una

relevancia relativa en materia constitucional, salvo que por originalidad se

entienda su adecuación a las peculiares condiciones del país en un momento dado

y para un futuro previsible.

Pero hablando en términos generales, el valor principal de una constitución está

en su funcionalidad, que en la presente coyuntura política española se define

por su aportación positiva para el mantenimiento y reproducción del sistema

democrático, libre y social. Para ello tiene que cumplir con una serte de

condiciones que sería muy largo desarrollar aquí. Diré solamente que debe ser lo

bastante flexible para admitir distintos contenidos, orientaciones y situaciones

políticas compatibles con su estructura; es decir, lo que. desde el punto de

vista de la teoría de sistemas, se denomina «reducción de complejidades»; hacer

posible la vigencia de los valores políticos en los que se inspira con la

eficacia y fortaleza de la acción estatal, lo que si en todo tiempo ha sido

necesario, lo es mucho más en el presente cuando el Estado no sólo está

desafiado en todas partes por la violencia privada, sino que además los grupos

sociales le plantean constantes demandas económicas y de todo tipo.

Otro requisito de su funcionalidad es que el texto eluda las causas de posibles

conflictos constitucionales dejando a las leyes orgánicas u ordinarias y a otros

reguladores inferiores los problemas no fundamentales; que no se la conciba como

un instrumento para la acción política inmediata; por ejemplo, ganar las

próximas elecciones o para eludir un conflicto momentáneo o de importancia

dudosa, sino que se la conciba como un orden normativo dentro del cual se

desarrollen las futuras acciones con las menores fricciones posibles. Dicho en

otros términos: la Constitución no debe ser concebida como una medida política

ante acontecimientos circunstanciales, sino como una verdadera ley fundamental.

A todo ello habría que añadir la precisión del lenguaje y lo que, en términos

generales, podría denominarse coherencia del discurso. Pero, en fin, yo creo que

estas ideas son demasiado abstractas y que, como diría un amigo mío, sólo tienen

interés «para los profesionales».

EL PAÍS: Sí. Yo creo que podemos pasar a temas más concretos. Se ha criticado al

anteproyecto por no contener las expresiones Nación española y soberanía

nacional.

G. P.: En efecto, el anteproyecto rompe con la tradición iniciada en 1812 y

seguida por las constituciones progresistas del siglo XIX, para proseguir, bien

que confusamente, el criterio de la Constitución de 1931 que, sinembargo,

empleaba el adjetivo nacional en varios de sus preceptos, lo que, en cambio, ha

sido cuidadosamente evitado en el presente anteproyecto. Dejando de lado en las

siguientes argumentaciones consideraciones históricas y emocionales, es lo

cierto que la exclusión de la Nación española como poder constituyente responde

a indecisiones políticas que tienen como consecuencia una imprecisión de

conceptos. El artículo 1 nos dice que «España» se constituye en un Estado

social, democrático, etcétera, así como.que todos los poderes «emanan del pueblo

español», pero en el artículo 2 se habla de los «pueblos de España», de modo que

parece que hay un pueblo español y unos pueblos de España y entonces cabe

preguntarse «qué es España: un pueblo o unos pueblos?, ¿sobre qué se sustenta el

Estado: sobre el pueblo español o sobre los pueblos españoles?, ¿tiene la misma

naturaleza el pueblo español que los pueblos de España?, o bien ¿es el primero

un concepto político abstracto y el segundo un concepto etnocultural? Todo esto

muestra una falta de claridad en las ideas y de precisión en los términos a la

que, como antes he dicho, ha conducido, probablemente, la indecisión política y

ciertas coerciones debidas a la capacidad de conflicto real o estimada de

algunas regiones. Tal confusión se acentúa todavía cuando el mismo artículo 2

nos habla de «nacionalidades y regiones» sin que en ninguna parte se establezca

la diferencia entre ambas, a las que, por otra parte, se las reduce en otros

preceptos al común denominador de territorios autónomos. En resumen, en este

aspecto el anteproyecto no proporciona conceptos jurídico-políticos claros y

distintos y de no ser corregido podría llevar en el futuro a una serie de

conflictos interpretativos.

EL PAÍS: ¿Qué ventaja tiene, desde el punto de vista constitucional, la

expresión Nación española sobre la de España?

G. P.: La palabra España puede encerrar una serie de significaciones de distinto

orden coincidentes con la patria, nación, continuidad y destino histórico,

etcétera, pero, por una parte, no tiene una significación jurídica definida y,

por la otra, puede ser considerada, y así lo ha sido, por ejemplo, por Prat de

la Riba, como «una expresión geográfica». Pero entiendo que sólo la

afirmación de la Nación española como una unidad subyacente y trascendente a las

distintas generaciones y modalidades regionales es lo que puede otorgar

legitimidad a la globalidad, unidad e indivisibilidad del Estado español. En

este sentido quizá no sea pedantería inútil recordar que mientras que la

legitimidad del Estado absolutista se sustentaba sobre el rey, desde la

Revolución Francesa la legitimidad del Estado se sustenta sobre la Nación, y de

aquí la definición estereotipada del Estado como «la personificación jurídica

de la Nación». Como resaltó el eminente jurista austro-marxista Karl Renner,

toda institución jurídica sólida tiene un substratum socio-antropológico y el

substratum del Estado es la Nación. Prosiguiendo con las citas, al solo fin de

no atribuirme méritos ajenos, diré que Ziegler cuenta entre las virtudes de la

Nación la de producir, llegado el caso existencial, una lealtad superior a

cualquiera otra; por consiguiente, la lealtad al Estado tiene como s-puesto la

lealtad a la Nación.

POLÍTICA

"El valor fundamental de una Constitución está en su funcionalidad"

"La exclusión de la nación española como poder constituyente responde a

indecisiones políticas"

EL PAÍS: ¿No puede cuestionarse desde ciertos puntos de vista la existencia de

la Nación española? Después de todo, dista de existir unanimidad sobre qué es

una nación.

G. P.: Desde luego que el concepto o la idea de nación es polivalente, pero no

creo que desde ninguna perspectiva pueda ponerse en duda que España es una

nación, compatible, por supuesto, con el pluralismo regional o cultural. Si

suponemos que la nación es una comunidad de cultura, es claro que si bien hay

españoles que participan en sus propias culturas regionales más o menos

desarrolladas, no es menos cierto que todos participan en la cultura española a

cuya formación han contribuido decisivamente personalidades provenientes de

todas las regiones españolas, incluidas, por supuesto, las que ahora quieren

llamarse nacionalidades. Si -como hoy es frecuente- consideramos a la nación

como una estructura económica, el hecho de que haya regiones más desarrolladas

que otras no pone en cuestión la dependencia de todas del sistema económico

nacional. Si la concebimos como un proyecto de vida colectiva, es claro que

todos los españoles participan para las buenas o para las malas en los

resultados de este proyecto. Si, como dice el profesor Deutsch, tan enemigo de

los criterios cualitativos como amigo de los métodos cuantitativos, lo que

configura a una nación es la mayor densidad de relaciones de distinto orden, no

creo que se le pueda negar a España el carácter de nación. Y, en fin, si, como

dijo Ortega, nación, en el sentido occidental, significa la unión hipostática

del poder público y de la colectividad por él regida, tampoco creo que se pueda

poner en duda la existencia de la Nación española.

EL PAÍS: ¿Qué objeción puede haber a la inclusión en la Constitución del término

«nacionalidad»? G. P.: Las nacionalidades -en el sentido que el vocablo parece

tener en el proyecto- y su posible secuela, el Estado de nacionalidades, son

denominaciones surgidas en Europa central y oriental (incluida Yugoslavia) pero

que en Occidente son un tanto extravagantes y confusas. En efecto, ni en Suiza

ni en Bélgica, es decir, en los dos países occidentales de máxima pluralidad

cultural, encontramos la constitucionalización del término «nacionalidades». La

Constitución belga habla de «regiones lingüisticas» en número de cuatro o de

«comunidades culturales» en número de tres o de las «instituciones regionales».

En Suiza tampoco encontramos una referencia a las nacionalidades, sino

simplemente a las lenguas. Bélgica acoge el principio de la soberanía nacional y

Suiza considera entre los fines de su Constitución acrecer la unidad, el honor,

etcétera, de la Nación suiza. EL PAIS: Pero ¿no se trata en última instancia de

una diferencia semántica?

G. P.: En primer lugar, en política lo semántico puede tener mucha importancia,

pues -como alguien ha dicho los vocablos no sólo designan cosas, sino que son

también consignas o banderines para la acción; no sólo abstraen ciertas

realidades, sino que contribuyen a agrupar a las gentes en partidarios y

adversarios. Pero, además de ello, desde la recepción en el texto constitucional

del término nacionalidades se puede desembocar fácilmente en la concepción de

España como un Estado de nacionalidades y está en la dialéctica de las cosas, lo

que no quiere decir necesariamente en la fatalidad histórica, que del Estado de

nacionalidades se pase a su disgregación en varios Estados nacionales. En

resumen, seria lamentable que España entrara en un proceso de

austrohungarización, cuando sus condiciones histórico-culturales son

completamente distintas de las del Imperio austro-húngaro. Pero sin ponernos

apocalípticos, es lo cierto que la inclusión del termino no aclara nada -al

menos mientras no se defina a las nacionalidades frente a las regiones y puede

confundir mucho.

EL PAÍS: ¿Qué opina de la regionalizacíón?

G. P.: La autonomía regiones -aparte de satisfacer legítimas demandas en cuanto

a la conservación de su identidad y al derecho de gestionar por sí mismas un

conjunto de materias- es una consecuencia necesaria de la complejidad del Estado

de nuestro tiempo y no creo que nadie pueda oponerse a ella, aunque sean

discutibles sus modalidades de realización. Es, incluso, para hablar en los

términos de Luhmann, uno de los requisitos, para la «reducción de

complejidades», ya que teóricamente permite resolver problemas y bloquear

perturbaciones dentro de los límites del subsistema regional sin afectar a la

totalidad. Pero, así como decía Maquiavelo que está en la naturaleza de las

cosas humanas que no se pueda resolver un problema sin plantearse otros, así

podemos decir quizá que no se puede reducir una complejidad sin crear otra. En

este sentido, y sin poner en cuestión la regionalización, conviene tener

presente que no deja de encerrar problemas, en cuyo detalle no voy a entrar

aquí, pero entre los que se cuenta que a la pugna entre los partidos y las

organizaciones de intereses se añadirá la pugna entre las regiones por su mayor

participación en los recursos y en las decisiones políticas nacionales. También

hay que prevenirse contra la candorosa creencia de que con la regionalización

las zonas pobres van a aminorar su distancia y con las ricas, pues aquí y en

todas partes ello no depende sólo de estructuras institucionales, sino también

de causas mucho más profundas y, en todo caso, extrainstitucionales.

EL PAIS: Pero ¿qué le parece de la solución del anteproyecto?

G. P.: La solución ofrecida por el anteproyecto no me parece la más adecuada. El

tema es demasiado amplio para tratarlo in extenso, pero de todas maneras trataré

de decir algo. Me parece que no han debido fijarse las materias de competencia

del poder central dejando el resto a las regiones, sino que, más bien, ha debido

seguirse el método inverso, tal como lo han hecho Bélgica, e Italia y como

parece el lógico en todos los Estados unitarios centralizados que pasan a una

estructura descentralizada. Además, dada la complejidad de nuestro tiempo, es

imposible prever qué funciones se verá obligado a asumir el Estado. En este

sentido es conveniente recordar que mientras que las competencias que la

Constitución de 1931 reservaba al Estado eran trece, las reservadas en el

anteproyecto suman 32, diferencia debida, en parte, al prurito de perfeccionismo

y quizá a otros motivos, pero también en parte a que actualmente entran en el

área de la acción estatal central materias que no entraban en 1931 como, por

ejemplo, la planificación económica general o el cuidado de los recursos

energéticos, a lo que quizá podría haber añadido el anteproyecto -para estar más

al día- la dirección y coordinación general de la investigación y desarrollo. En

todo caso, hay el riesgo de que se olvide algo o no se prevea algo. Reconozco,

sin embargo, que dados los términos del anteproyecto del hecho de que una

materia no figure como competencia exclusiva del centro no se sigue que lo sea

de la región. Por lo demás, es de prever que, pasada la euforia de los

comienzos, muchas de las regiones tratarán de sacudirse competencias incómodas y

costosas «transfiriéndolas de un modo u otro al centro. Otro problema digno de

señalarse, pero imposible de desarrollar aquí, es el de si los llamados

territorios son parte u órgano del Estado o son algo distinto del Estado. La

redacción del anteproyecto es en este sentido muy poco afortunada, quizá porque

no incluye en un lugar destacado un precepto que diga, como la Constitución de

1931, que el Estado español está integrado por municipios, provincias y

regiones, o como la Constitución italiana que dice, más o menos, que la

República se divide en regiones, provincias y municipios.

EL PAÍS: Pasando a otra cosa, se ha dicho que el proyecto tiene tendencias

socialistas. G. P.: En absoluto. Más bien lo encuentro demasiado tímido en el

aspecto social. No recuerdo de ningún precepto que pueda considerarse como una

lesión al neocapitalismo, es decir, a la modalidad capitalista de nuestro

tiempo, aunque no es menos cierto que su estructura democrática y algunos de sus

preceptos hacen posibles el desarrollo de políticas que puedan ser consideradas

como socialistas. Pero no creo que sea pensable un sistema democrático

occidental sin esta posibilidad. Como antes he dicho, entre las condiciones de

funcionalidad de una Constitución se cuenta que admita distintas posibilidades

compatibles con su estructura. EL PAÍS: El anteproyecto define a España como un

Estado social. ¿Puede decimos algo de esto?

G. P.: La denominación de Estado social es probablemente la más adecuada para el

tipo de Estado de nuestro tiempo. Tal denominación y la idea que encierra cuenta

con importantes antecedentes en el siglo XIX tanto desde las perspectivas

conservadoras como desde las socialistas. Su uso comenzó a extenderse entre los

comentaristas de la Constitución de Weímar y la formulación del concepto «Estado

social de Derecho» se le debe concretamente al eminente jurista Hermann Heller,

quien la desarrolla en 1929, siendo incorporada a la vigente Constitución de la

República Federal de Alemania en sus artículos 20 y 28. En torno al con-cepto de

Estado social se ha pro-ducido una extensa literatura jurídica y politológica

principal-mente en Alemania occidental, pero también en Italia y, por su-puesto,

el concepto es suficiente-mente conocido por los constitu-cionalistas y

administrativistas es-pañoles y tiende a ser recepcionado en todos los países.

No es, pues, ninguna novedad.

La riqueza misma de la literatura en torno al tema, frecuentemente polémico, no

permite definirlo brevemente y en un sentido unívoco. Sobre ello trato en un

libro que acaba de salir. En términos generales puedo decir que, desde el punto

de vista axiológico, se orienta hacia una síntesis de los valores de la

personalidad individual, típicos del liberalismo, y de los valores sociales en

el sentido histórico concreto que el vocablo social adquiere desde el segundo

tercio del siglo XIX; y que desde el punto de vista ontológico se sustenta en el

criterio de que no es posible pensar la existencia humana abstraída de sus

condicionamientos sociales. Bajo éstos y otros supuestos, es un modelo de Estado

inspirado en la justicia social y, por tanto, en una más justa distribución de

los bienes económicos y culturales, lo cual no deja de estar en una cierta

correspondencia histórica con el sistema neocapitalista que, como es sabido,

necesita del aumento del poder adquisitivo de las masas, y de cuadros y

trabajadores con las calificaciones exigidas por el desarrollo tecnológico.

Incluso ha sido considerado por algunos como el contrapunto de la economía

social de mercado, término inventado por los socialcristianos con ocasión de la

reforma monetaria alemana de 1949. Quizá una de sus formulaciones más rigurosas

sea la del profesor Forsthoff, quien lo define como el Estado de la

Daseinvorsorge, es decir, de la procura existencial o, si se quiere, de la

asistencia vital, como un Estado destinado a proporcionar al individuo aquellas

condiciones para su existencia que ni él mismo ni los grupos pueden crear en las

complejas estructuras de la sociedad industrial y posindustrial y que sólo

pueden lograrse por las prestaciones de la Administración estatal.

Desde el punto de vista político, algunos autores lo consideran como una forma

política destinada a la consolidación del sistema neocapitalista, es decir, del

status quo económico y social, mientras que otros los consideran como una

fórmula política dentro de cuyo marco y mediante la acumulación de reformas

parciales pueda desembocarse finalmente en el socialismo. En todo caso y para

terminar con el tema, hay que añadir que una Constitución sólo puede fijar los

objetivos y las condiciones del Estado social, pero que su realización concreta

no se desprende inmediatamente de las normas constitucionales, sino de las

políticas económicosociales del Estado, de los derechos administrativos,

económico, laboral, etcétera, del juego de los partidos y de la capacidad de

presión de las organizaciones de intereses e incluso de factores extraestatales

como las coyunturas económicas. La Constitución lo único que puede hacer es

remover posibles obstáculos jurídicos para su realización a través de preceptos

como algunos de los contenidos en el capítulo III y el Título VII de

anteproyecto.

 

< Volver